Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 21 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Czarnym Dunajcu Nr XXXI/289/2005 z dnia 25 listopada 2005 r., którą umorzono pożyczkę kwocie 60.000 zł udzieloną przez Gminę Czarny Dunajec – OSP w Ratułowie − na karosowanie samochodu strażackiego.
Sąd I instancji wskazał, iż wnosząc skargę Wojewoda Małopolski podniósł przekazanie mu sprawy przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Krakowie − pomimo wątpliwości skarżącego co do posiadania kompetencji w zakresie oceny nadzorczej wymienionej wyżej uchwały i co za tym idzie uprawnień do jej zaskarżenia przed sądem administracyjnym.
Art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), powoływanej dalej – jako ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych, może być bowiem różnie interpretowany. W szczególności zagadnienie umarzania pożyczek traktować można jako zagadnienie integralnie związane z udzielaniem pożyczek, o czym tylko wprost mówi powołany przepis (wtedy termin "udzielanie pożyczek" obejmowałby także kwestie ich umarzania).
W rachubę wchodzi jednak też poprzestanie tylko na literalnym brzmieniu zwrotu "udzielanie pożyczek", co ostatecznie przyjął Wojewoda Mazowiecki, składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawierającą merytoryczne zastrzeżenia do zgodności z prawem podjętej przez Radę Gminy w Czarnym Dunajcu uchwały Nr XXXI/289/2005 z dnia 25 listopada 2005 r.
Odrzucając skargę Sąd I instancji podkreślił na wstępie, iż zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym – organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Regulacja ta znajduje potwierdzenie w art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, według którego izby te sprawują nadzór na działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 omawianej ustawy. Art. 11 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego stanowi, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących: zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek.
Zgadzając się ze stroną skarżącą, że interpretacja tego przepisu może budzić wątpliwości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił konieczność uwzględnienia postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej powoływanej jako Konstytucja RP. Stanowi on, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.
W związku z tym wykładnia treści art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie może być prowadzona w sposób ograniczający kompetencje tych izb wynikające z norm konstytucyjnych (wyższej rangi).
Przez sprawy finansowe dotyczące udzielania pożyczek należy zatem rozumieć wszelkie zagadnienia związane z powstaniem i istnieniem takiej wierzytelności, a więc także jej umorzenia.
Ponadto, jak podał Sąd I instancji, w dotychczasowym orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2606/00, OSS 2002/1/17) wyrażano pogląd, że art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie może być utożsamiany z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izby obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do badania tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, bowiem zakres kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych określony został także w wyższego rzędu normach, tzn. postanowieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji RP.
Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiadał do tego uprawnienia (legitymacji skargowej), co uzasadniało zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270z e zm.), dalej p.p.s.a.
Składając skargę kasacyjną od opisanego postanowienia, Wojewoda Małopolski zaskarżył je w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, polegającą na przyjęciu, że do zakresu uprawnień nadzorczych regionalnych izby obrachunkowych należą uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących umorzenia pożyczek udzielonych z budżetu tych jednostek samorządu;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na uznanie, iż wniesienie skargi było niedopuszczalne, co skutkowało jej odrzuceniem – w sytuacji istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpatrzenia.
Wnioski skargi kasacyjnej zmierzały do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu I instnacji i rozpatrzenia sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Czarnym Dunajcu Nr XXXI/289/2005 z dnia 25 listopada 2005 r., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną domagał się też zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wskazał w szczególności, iż w świetle art. 171 Konstytucji RP i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym podział kompetencji pomiędzy organami nadzoru jest rozłączny. Wojewoda właściwy jest we wszystkich sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej.
Z brzmienia art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że kompetencje regionalnej izby obrachunkowej dotyczą wyłącznie spraw finansowych. Przepisy tej ustawy nie zawierają definicji terminu "sprawy finansowe", niemniej jednak właściwość regionalnych izb obrachunkowych ustawodawca wyznaczył dostatecznie precyzyjnie.
Ustawodawca posłużył się bowiem klauzulą pozytywną − wyczerpującą, wytyczającą granice między kognicją wojewodów i izb. W orzecznictwie sądowym (wyrok "NSA", w rzeczywistości zaś WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Bk 476/05 niepubl.) stwierdzono, że zakres spraw finansowych poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych wyczerpująco określa art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Art. 1 ust. 2 wymienionej ustawy stanowi bowiem, iż izby te sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 omawianego aktu prawnego.
Należy zatem przyjąć zasadę, iż o ile ustawodawca nie przypisał wyraźnie określonej materii organowi nadzoru "wyspecjalizowanego", jakim jest regionalna izba obrachunkowa, wówczas właściwość rzeczową należy przypisać organowi nadzoru ogólnego - a więc wojewodzie.
Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o którym mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 476/05).
Według skargi kasacyjnej przyjąć należy, iż "decyzja" w przedmiocie umorzenia pożyczki nie mieści się w pojęciu "udzielenia" pożyczki, które to sprawy podlegają nadzorowi izb.
W ocenie Wojewody Małopolskiego, błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przywołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w konsekwencji doszło do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów należało zatem postawić zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. II p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Należało ją zatem rozpoznać wyłącznie w zakresie wynikającym z treści skargi kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji.
Stawiając zarzuty w skardze kasacyjnej, jej autor winien wskazać jaki konkretnie przepis prawa (materialnego lub postępowania) został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia, na czym polegało w danej sprawie naruszenie powołanego przepisu oraz – w przypadku przepisów postępowania − dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może co do zasady wykraczać poza obszar, który nie został sprecyzowany przez wnoszącego skargę kasacyjną w stawianych orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji zarzutach (np. poprzez stawianie hipotez co do intencji autora skargi kasacyjnej i kwestionowanie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji z przyczyn nieujawnionych w skardze kasacyjnej).
Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.
Zważywszy jednak, iż postawienie – w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzutu obrazy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wyniknęło, jak świadczy treść skargi kasacyjnej – wyłącznie ze spostrzeżenia strony skarżącej, że to błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego "skutkowało" w konsekwencji naruszeniem powołanego przepisu postępowania – za kluczowe w sprawie uznać należy ustosunkowanie się do kwestii zasadności oparcia skargi kasacyjnej na podstawie, którą wymienia art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W tym zakresie skarga kasacyjna wskazała zaś na uchybienie przez orzeczenie Sądu I instancji art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, polegające na przyjęciu, że do zakresu uprawnień nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych należą uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w spawach dotyczących umorzenia pożyczek udzielonych z budżetu tych jednostek.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej − prezentuje trafny pogląd, że w zakresie, którego dotyczyła uchwała Rady Gminy w Czarnym Dunajcu Nr XXXI/289/2005 z dnia 25 listopada 2005 r., tj. umorzenia pożyczki udzielonej przez Gminę Czarny Dunajec, uprawnienia nadzorcze nie przysługiwały Wojewodzie Małopolskiemu, skoro uchwały podejmowane w tym przedmiocie objęte są nadzorem regionalnych izb obrachunkowych z mocy prawidłowo wykładanego art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Zgodzić się należy, że zawarty w art. 11 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy zwrot "udzielania pożyczek" rozumieć należy jako obejmujący wszelkie zagadnienia związane z zaistnieniem bytu pożyczki – także więc i kwestię jej umorzenia.
Przyjąć należy, iż ustawodawca działa w sposób racjonalny.
Nie można zatem akceptować wniosków ograniczających się tylko do eksponowania brzmienia poszczególnego terminu zawartego w analizowanym przepisie, jeżeli prowadziłoby to do ustalenia treści normy prawnej, która pozostawałaby w sprzeczności z konstrukcją racjonalnego ustawodawcy. Do tego zaś prowadziłoby w istocie podzielenie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zwrócić trzeba uwagę, że zwrotu "udzielania pożyczek" nie można odczytywać bez uwzględnienia kontekstu językowego, nie dostrzegając jego łączności z innym terminem zamieszczonym wcześniej w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, tj. z określeniem "w sprawach".
Już użycie tego określenia przemawia za przyjęciem, że zakres analizowanego przepisu obejmuje ocenę nadzorczą całego kompleksu rozstrzygnięć podejmowanych (w formie uchwały) przez organy jednostek samorządu terytorialnego w obrębie problemu "udzielania" pożyczek (poczynając zatem od kwestii udzielenia pożyczki poprzez zmianę warunków jej realizacji aż do zagadnienia zgody na jej umorzenie), a nie tylko uchwały dotyczące udzielenia pożyczki (por. uchwałę NSA z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00 opubl. w ONSA 2000, z. 4, poz. 137, dotyczącą konsekwencji użycia słowa "w sprawie" w art. 101 § 3 k.p.a. dla oznaczenia rodzaju postanowień łączących się z zawieszeniem postępowania w świetle tego przepisu).
Przede wszystkim jednak za potrzebą szerokiego rozumienia uregulowania zawartego w słowach "udzielania pożyczek" z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przemawia wykładnia celowościowa i systemowa.
Biorąc pod uwagę celowość działania racjonalnego ustawodawcy, byłoby nie do przyjęcia, aby do nadzoru regionalnych izb obrachunkowych włączył on tylko uchwały o udzieleniu pożyczki, a pozostawił do nadzoru innego organu (wojewody) uchwały dotyczące innych zagadnień łączących się ze sferą udzielania pożyczek (np. umorzenia pożyczki udzielonej przez organ samorządu terytorialnego).
Jeżeli bowiem spełnione zostały kryteria do zakwalifikowania uchwały o udzieleniu pożyczki do zakresu spraw finansowych, to taki sam wynik kwalifikacji winien być przyjęty w przypadku wszelkich innych uchwał związanych z bytem ubielonej pożyczki. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych względów, aby wprowadzać tu rozróżnienie. Względów takich nie próbuje zresztą nawet konstruować skarga kasacyjna. Założenia, że uchwała o udzieleniu pożyczki jest sprawą finansową, a w innej kwestii, związanej immanentnie z udzieloną pożyczką, bez wskazania uzasadnionego powodu już nie – nie da się obronić. Takie stanowisko oznaczałoby niezrozumiałą arbitralność i dowolność działania ustawodawcy na gruncie rozwiązań zawartych w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych, której nie dałoby się pogodzić z unormowaniem konstytucyjnym zamieszczonym w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP.
Przewidziany w tym przepisie zakres uprawnień nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych obejmuje "sprawy finansowe".
Omawiana norma konstytucyjna nie zawiera wprawdzie wyjaśnienia pojęcia "sprawy finansowe", ale z całą pewnością sprzeczne z wolą ustrojodawcy byłoby akceptowanie wyznaczania aktem niższego rzędu − tj. ustawą − katalogu spraw finansowych w sposób nieracjonalny i arbitralny.
Skoro zatem tylko w art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych sprecyzowano, że izby te sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy, to przyjąć należy, że o tworzeniu tego katalogu decydowały kryteria wynikające z przemyślanego, a nie przypadkowego i dowolnego wyróżnienia spraw, które można uznać za finansowe.
To zaś oznacza potrzebę przyjęcia, że uchwała o umorzeniu pożyczki mająca w takim samym stopniu cechy sprawy finansowej, jak i uchwała o udzieleniu pożyczki, winna być traktowana na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy jako podpadająca w świetle właściwej wykładni tego przepisu pod nadzór regionalnej izby obrachunkowej.
Wskazanie na właściwą wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zezwala wydać rozstrzygnięcie w sprawie bez wdawania się w ocenę, czy katalog zawarty w tym przepisie winien być traktowany jako wyczerpujący. Kwestia ta była dotąd rozbieżnie pojmowana w orzecznictwie (vide: powołane w postanowieniu Sądu I instancji i skardze kasacyjnej orzeczenia).
Skoro bowiem już w świetle interpretacji wskazanego przepisu istnieją podstawy do zakwalifikowania uchwały o umorzeniu pożyczki do spraw finansowych podpadających pod nadzór regionalnej izby finansowej, a wniosku przeciwnego nie da się zasadnie wywieść z analizy treści pozostałych przepisów wskazanych jako naruszone w skardze kasacyjnej, to winna ona ulec oddaleniu.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.