Uzasadnienie
Objętym skarga kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 30 000 zł na przedsiębiorców A.B. i M.B. wspólników s.c. P.P.H.U. "B." w N. za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji w zakresie kierowania kierowców na badania lekarskie lub psychologiczne oraz za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.
Sąd uznał za miarodajny następujący stan faktyczny sprawy.
W dniach od 17 lutego 2009 r. do 17 marca 2009 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorców A.B. i M.B. wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą PRZEDSIĘBIORSTWO PRODUKCYJNO - HANDLOWO - USŁUGOWE "B.", w siedzibie przedsiębiorstwa przy ul. W. w N. dotyczącą przestrzegania przepisów z zakresu transportu drogowego. Ustalenia kontroli zawarto w protokole z 2 marca 2009 r. nr [...].
W toku kontroli stwierdzono następujące naruszenia:
- - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Ilość brakujących wykresówek w odniesieniu do poszczególnych kierowców ustalono na podstawie ewidencji ich czasu pracy uwzględniając czas prowadzenia pojazdu w poszczególnych dniach w określonych miesiącach, ponadto wzięto pod uwagę okres zatrudnienia oraz listę obecności.
- - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Organ stwierdził, że wymienieni w decyzji kierowcy nie posiadali aktualnych badań lekarskich ani psychologicznych, przy czym karę jednostkową określono odrębnie za brak badań lekarskich i za brak badań psychologicznych.
Natomiast kara pieniężna nałożona na wspólników spółki cywilnej solidarnie została ograniczona do kwoty 30 000 zł (suma kar za poszczególne naruszenia, przed obniżeniem jej wysokości wynosiła 111 500 zł).
Po rozpatrzeniu odwołań obydwu wspólników spółki cywilnej Główny Inspektor Transportu Drogowego, uchylił decyzję I instancji w całości a następnie ponownie nałożył na wspólników A.B. i M.B. karę pieniężną w kwocie 30 000 zł.
Organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień, kara pieniężna została nałożona przez organ I instancji w sposób zgodny z prawem.
Decyzja tego organu wymagała jednak uchylenia ze względu na potraktowanie braku aktualnych badań lekarskich i psychologicznych poszczególnych kierowców jako dwóch odrębnych naruszeń, podczas gdy w myśl przepisu lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym jest to jedno naruszenie. Organ odwoławczy dokonał w tym zakresie korekty in minus orzekając, że kara za brak badań powinna wynosić 3000 zł, a nie 6000 zł jak orzekł organ I instancji.
Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, to, że suma kar nałożonych na wspólników solidarnie winna wynosić 108 500 a nie 111 500 zł. nie zmienia faktu, że zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej również jako: u.t.d.) kara ta doznaje pomniejszenia do kwoty 30 000 złotych.
Skargę na powyższa decyzję złożył przedsiębiorca A.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając tę skargę uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Dokonana kontrola przedsiębiorstwa należącego do wspólników bezspornie wykazała dwa podstawowe naruszenia tj. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowców w zakresie kierowania ich na badanie lekarskie lub psychologiczne oraz nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień.
Za powyższe naruszenia przedsiębiorcom wymierzona została solidarnie kara, po zastosowaniu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w łącznej kwocie 30000 zł.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary stanowił art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.8.1. i lp. 11.4.1. załącznika do powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia art. 107 § 1, art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy obu instancji na pierwszej stronie decyzji wskazały jej adresatów. Użycie w decyzji z dnia 8 lipca 2009 r. w liczbie pojedynczej wyrazu "przedsiębiorcę" nie stanowi istotnej wady rozstrzygnięcia, albowiem organ wyjaśnił, że pod pojęciem przedsiębiorcy należy rozumieć wspólników spółki cywilnej.
W ocenie Sądu I instancji niezasadnie strona podnosi uchybienia dotyczące braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także braku powiadomienia skarżącego i jego wspólnika o terminie przesłuchania jeśli zważyć, że przesłuchania z dnia 17 lutego 2009 r. oraz z 2 marca 2009 r. miały miejsce podczas przeprowadzania czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie. Wobec stwierdzenia naruszeń wszczęte zostało postępowanie administracyjne w czasie którego organ wzywał pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. do przesłanie istotnych dla sprawy materiałów, poza tym pouczył strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. i 73 § 1 k.p.a. doręczając pismo, które strony odebrały w dniu 2 marca 2009 r. Zawiadomienie z 16 marca 2009 r. o zakończeniu postępowania dowodowego zostało odebrane przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji.
Okoliczność podnoszona w skardze, iż wykonywanie usług transportowych miało miejsce na terenach kopalni i placów budów bez dokładnego sprecyzowania, czy odnosi się to do niektórych czy do wszystkich przejazdów wobec nie przedstawienia żadnych dowodów nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana z naruszeniem:
- 1) art. 107 § 1, art. 104 § 1, § 2 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy-decyzją nie posiadającą rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy (brak indywidualizacji obowiązku);
- 2) art. 10 § 1, art. 32, art. 40 § 2, art. 79 § 1, § 2, art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (ignorowanie pełnomocnika, niezawiadamianie o czynnościach dowodowych, niedoręczanie pism urzędowych);
- 3) art. 7, art., 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący wykonywał transport drogowy, przy braku odniesienia się do twierdzeń skarżącego, że transport był wykonywany na terenach kopalni i placów budów;
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podał, że z sentencji decyzji nie wynika na kogo została nałożona kara pieniężna. Jedynie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można próbować się domyśleć, że kara jest konsekwencją uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli działalności prowadzonej przez skarżącego i jego wspólnika w ramach P.P.H.U. "B." s.c. Nadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wykazuje niekonsekwencję, gdyż mowa w nim o przedsiębiorcy w liczbie pojedynczej, podczas gdy w dalszej części wyjaśnione zostaje, że przedsiębiorcą jest każdy wspólnik spółki cywilnej, a ich odpowiedzialność jest solidarna. O identyfikacji zobowiązanego, według skarżącego, nie może również przesądzać rozdzielnik decyzji.
Kasator stwierdził, że nie sposób zgodzić się z WSA, że indywidualizacja obowiązku nastąpiła na pierwszej stronie decyzji, gdyż znajduje się tam jedynie wskazanie adresu, pod który decyzja ma być doręczona. Nie jest to określenie adresata nałożonego obowiązku. Uchybienie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik postępowania.
Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zarzuty dotyczące niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nie są zasadne. Skarżący był zaskakiwany czynnościami podejmowanymi przez organ, nie miał możliwości przygotować (odszukać) wymaganych dokumentów ani przedstawić okoliczności na swoją obronę.
Zawiadomienie o kontroli, i upoważnienie do jej przeprowadzenia zostało przesłane do P.P.H.U. "B." przy ul. K., [....] B. Organ pierwszej instancji nie podjął próby doręczenia zawiadomienia na adresy domowe skarżącego i jego wspólnika lub na adres siedziby spółki: ul. W. [...] N. Dopiero w trakcie przesłuchania skarżącego (w charakterze strony) podał on adres do doręczeń w B. Skarżący nie był tez zawiadomiony o terminie przesłuchania jego i jego wspólnika. Nie otrzymał też zawiadomienia z 16 marca 2009 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym
Skarżący w toku postępowania podnosił (patrz protokół przesłuchania z 2 marca 2009 r.), że wykonywanie przez niego usług transportowych miało miejsce na terenach kopalni i placach budów. Organy nie przeprowadziły żadnych dowodów na potwierdzenie lub podważenie oświadczeń skarżącego. Za okres wykonywania transportu na w/w terenach skarżący nie miał obowiązku przedstawiać dokumentów wymaganych przy transporcie drogowym, co też pozostawało w bezpośrednim związku z wysokością nałożonej kary za brak tych dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, to zaś oznacza, że zaskarżony wyrok poddany zostanie kontroli kasacyjnej wyłącznie w aspekcie zawartych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie procesowym naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, ze wydana została z wymienionymi przez kasatora naruszeniami przepisów k.p.a.
Stosownie do art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowić mogą naruszenia przepisów procesowych jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 176 p.p.s.a. przytoczona w skardze kasacyjnej jej podstawa zawierająca zarzut naruszenia prawa winna zawierać uzasadnienie z którego powinna wynikać postać naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie, czy może następczo jedno i drugie), umotywowaną argumentację na czym polega ewentualna błędna wykładnia przepisu bądź niewłaściwe jego zastosowanie ze wskazaniem jaka wykładnia jest według kasatora prawidłowa i zastosowanie jakiego przepisu byłoby właściwe. W przypadku zarzutów procesowych istotnym elementem uzasadnienia jest wywód wskazujący, iż uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy czyli taki, że gdyby do naruszenia nie doszło to rozstrzygnięcie mogłoby być inne. Powyższym wymaganiom skarga kasacyjna, mimo sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie w pełni odpowiada.
Przechodząc po tych ogólnych uwagach do poszczególnych zarzutów stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 107 § 1, art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy-decyzją nie zawierającą według kasatora rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (brak indywidualizacji obowiązku). Z uzasadnienia zarzutu wynika natomiast, że nie o brak rozstrzygnięcia chodzi tylko według kasatora nieokreślono adresatów decyzji czyli podmiotów, na które nałożona została kara pieniężna.
W związku z powyższym zarzutem zauważyć należy, że brak rozstrzygnięcia to inaczej mówiąc brak sentencji (osnowy) decyzji, czyli sytuacja gdy decyzja nie istnieje. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie dotyczące nałożenia kary pieniężnej na określone podmioty (wspólników spółki cywilnej), w określonej wysokości na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wynika to zarówno z sentencji jak i uzasadnienia decyzji. Tezie o braku rozstrzygnięcia przeczy zresztą sam kasator stwierdzając, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można jedynie domyślać się, że kara jest konsekwencja uchybień stwierdzonych podczas kontroli przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego i jego wspólnika a wątpliwości wynikają z tego, że w motywach decyzji użyto określenia przedsiębiorca w liczbie pojedynczej wyjaśniając następnie, że przedsiębiorcą jest każdy wspólnik spółki cywilnej.
W ocenie NSA powyższa niestaranność redakcyjna przy formułowaniu motywów decyzji nie przekłada się na brak określenia podmiotów obciążonych karą pieniężną, gdyż zarówno w decyzji pierwszej jak i drugiej instancji, określeni zostali w komparycji decyzji jej adresaci - wspólnicy spółki cywilnej wymienieni z imienia i nazwiska, z których każdy jest odrębnym przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Dodatkowo organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji wskazał, że odpowiedzialność obydwu wspólników z tytułu kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym jest solidarna.
Nietrafny jest także zarzut jakoby Sad I instancji nie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostały przepisy art. 10 § 1, art. 32, art. 40 § 2, art. 79 § 1, § 2, art. 81 k.p.a., w ten sposób, że niezapewniono skarżącemu czynnego udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu zarzutu skarżący podał, że nie był powiadomiony o rozpoczęciu kontroli ani o terminie przesłuchania jego oraz drugiego wspólnika, nie zostało mu także doręczone zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji I instancji.
Zarzuty te nie są uprawnione po części dlatego, że w znacznym zakresie dotyczą postępowania kontrolnego, poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, ale przede wszystkim dlatego, że są one ogólnikowe i gołosłowne a ponadto nie obejmują argumentacji w zakresie ewentualnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Gdy chodzi o procedurę kontrolną, względem której postępowanie w sprawie administracyjnej kary pieniężnej ma charakter następczy, to zauważyć wypada, że jest to procedura odrębnie uregulowana przepisami ustawy o transporcie drogowym, a przepisy k.p.a. znajdują tu zastosowanie tylko w razie wyraźnego odesłania (vide - art. 73 ust. 2 u.t.d). Argumentacja autora skargi kasacyjnej oparta jest na błędnym przekonaniu, iż postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków w zakresie wykonywania transportu drogowego, wszczynane jest z dniem pierwszej czynności, jaką organ podjął wobec stron w ramach kontroli w przedsiębiorstwie, gdy tymczasem dopiero wynik postępowania kontrolnego stwierdzającego nieprawidłowości, generuje wszczęcie postępowania w sprawie kary pieniężnej.
Skonkretyzowanym zarzutem jest natomiast brak doręczenia skarżącemu zawiadomienia z 16 marca 2009 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji I instancji. Zarzut ten jest jednak chybiony. Omawiane doręczenie dokonane zostało na adres w B. ul. K., który nie jest adresem niewłaściwym, skoro skarżący posługiwał się nim w skardze do Sądu I instancji. Korespondencję pokwitowała pracownica innej firmy skarżącego, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia dowodu doręczenia. Wskazać należy, że skarżący nie próbował nawet wykazać, że brak tego doręczenia pozbawił go możliwości składania ewentualnych wniosków dowodowych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Co więcej wniosków takich nie zamieścił także w złożonym odwołaniu. W przypadku zarzutów procesowych istotnym elementem uzasadnienia jest wywód wskazujący, iż uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy czyli taki, że gdyby do naruszenia nie doszło to rozstrzygnięcie mogłoby być inne. Argumentacji takiej w odniesieniu do omawianego zarzutu kasator nie przytoczył.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowego polegający na niedostrzeżeniu, iż w administracyjnym postępowaniu naruszono art. 7, art. 77 § 1. art. 80 k.p.a, przez brak przeprowadzenia dowodów w odniesieniu się do twierdzeń skarżącego, że w okresie objętym kontrolą transport był wykonywany także na terenach kopalni i placów budów. Tymczasem tego rodzaju dowody mogły być w wyłącznej dyspozycji przedsiębiorstwa, a skarżący nie tylko, że żadnych dowodów w tym zakresie nie zaoferował, ale nawet nie spróbował swoich twierdzeń uściślić.
Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.