Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 764/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., o sygn. akt III SA/Wr 528/11, uwzględnił skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych - uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] maja 2011 r.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] maja 2010 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w L. przeprowadzili kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono w drodze eksperymentu odtworzenie możliwości gry na automacie o niskich wygranych [...], znajdującego się w punkcie gier [...], należącego do [...] (dalej: skarżąca). W toku tej kontroli ustalono, że istnieje możliwość ustalenia stawki za udział w jednej grze w wysokości 100 punktów kredytowych (czyli 10,00 zł). Tym samym stawka ta jest wyższa niż równowartość 0,50 zł.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. wszczął z urzędu postępowanie w celu określenia zgodności stanu rzeczywistego przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych z warunkami rejestracji.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L., działając na podstawie art. 207 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8 poz. 60 z ze zm.; dalej O.p.), art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.) oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. z 2003 r., nr 102, poz. 946 z ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) cofnął skarżącej rejestrację spornego automatu do gier o niskich wygranych.

Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji wskazał, iż zgodnie z dyspozycją § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. - w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier. Taka sytuacja zdaniem organu celnego zaistniała w sprawie, biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne wynikające z eksperymentu, w wyniku którego stwierdzono możliwość przeprowadzenie jednej gry za stawkę 100 punktów kredytowych (co stanowi równowartość 10 zł; 1 punkt kredytowy = 0,10 zł), czyli stawce wyższej niż określona w art. 129 ust. 3 u.g.h.

Ponadto organ I instancji wskazał na opinię biegłego sądowego, powołanego w ramach równolegle toczącego się postępowania karnego skarbowego. W końcowych wnioskach tej opinii, po przedstawieniu przebiegu dokonanej przez niego ekspertyzy, biegły także stwierdził, iż sporny automat nie spełnia wymogów technicznych przewidzianych dla automatów do gier o niskich wygranych, umożliwia bowiem grę za stawkę wyższą niż 0,50 zł.

Na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy odpowiadając na zarzut skarżącej sformułowany w odwołaniu, że swoją decyzję organ I instancji oparł wadliwie na opinii biegłego sądowego, zamiast zasięgnąć opinii innej jednostki badającej, wskazał że opinia ta posiada walory istotne dla rozpatrywanej sprawy. Z jednej strony, przyczynia się bowiem do jej załatwienia (może być zatem wykorzystana, w świetle art. 180 § 1 O.p. Z drugiej zaś, odpowiada wymogom przewidzianym w art. 181 O.p. dla dowodu w postaci opinii biegłego.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że do cofnięcia rejestracji automatu na podstawie § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. nie jest potrzebny dowód z opinii, o której mowa w § 8 tegoż rozporządzenia, sporządzanej dla potrzeb rejestracji automatu.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy w sprawie i dokonał jego oceny w sposób pełny i wyczerpujący. Mając dwa dowody (wyniki eksperymentu i opinię biegłego sądowego) uznał, że posiadany materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na wydanie rzeczonego rozstrzygnięcia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., o sygn. akt III SA/Wr 528/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - czy stwierdzenie stanu opisanego w § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r., tzn. tego, iż rzeczywisty stan automatu do gier o niskich wygranych nie jest zgodny z warunkami rejestracji - może nastąpić na podstawie dowolnych środków dowodowych, np. eksperymentu przeprowadzonego przez pracowników (funkcjonariuszy) samych organów celnych lub w oparciu o opinię opracowaną przez rzeczoznawcę, czy też stwierdzenie takiego stanu jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej przez właściwego ministra (o której mowa w § 8 rozporządzenia z 2003 r.).

Według Sądu I instancji zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. W tym kontekście WSA powołując orzecznictwo NSA podkreślił, że w świetle przepisów § 7, § 8 oraz § 14 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r., nieprawidłowa jest taka wykładnia, która czyni badania jednostki (o których mowa) jednym tylko z możliwych dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji.

II

Dyrektor Izby Celnej we W. wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:
2. 1) § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podstawą cofnięcia rejestracji automatu do gier jest wyłącznie opinia jednostki badającej, pomimo, iż z przepisów to nie wynika;
3. 2) § 14 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia jednostki badawczej jest jedynym możliwym dowodem na stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji będącego podstawą cofnięcia rejestracji, pomimo, iż przepisy nie wprowadzają takiego ograniczenia dowodowego;
4. 3) § 7 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie również podczas cofnięcia rejestracji automatu do gier podczas gdy, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że stosuje się je tylko w momencie dopuszczania automatu do gier do eksploatacji.
5. II. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz w związku z art. 180, 181 O.p. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. na skutek uznania, że organy naruszyły przepisy postępowania, poprzez wydanie decyzji o cofnięciu rejestracji automatu pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii jednostki badającej upoważnionej przez właściwego ministra, podczas gdy na podstawie § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. oraz stosownie do treści art. 180 i 181 O.p., przeprowadzone dowody były wystarczające dla stwierdzenia, że automat nie spełnia wymogów opisanych w art. 129 ust. 3 u.g.h. i wydania decyzji o jego wyrejestrowaniu.

Jak podnosi skarga kasacyjna nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że podstawą cofnięcia rejestracji automatu do gier jest stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego z warunkami rejestracji tylko i wyłącznie na podstawie opinii jednostki badawczej. Według kasatora nie wynika to z żadnego przepisu. Jednocześnie przepis § 14 ust 4 rozporządzenia z 2003 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń dowodowych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2010 r., a zatem już pod rządami nowej ustawy o grach hazardowych, tj. u.g.h. W myśl art. 8 tej ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W świetle art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. do działalności spółki podjętej pod rządem u.g.z.w. mają dalej zastosowanie przepisy tej ustawy, z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. Zatem, w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą oceny wymagań dotyczących gier prowadzonych na automacie należącym do spółki powinien być przepis art. 129 ust. 3 u.g.h.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym, zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego.

Stosownie do przepisu § 7 rozporządzenia z 2003 r. warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Polski jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia z 2003 r., a więc badania przeprowadzonego przez tzw. jednostkę badającą, upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Badanie to polega na ustaleniu, czy konstrukcja automatu lub urządzenia zapewnia m. in.: prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki i uniemożliwia przekraczanie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry na uzyskane wygrane (§ 8 ust. 2 pkt 5 lit. a), prawidłowe ustalenie wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż 15 euro, o której mowa w art. 2 ust. 2b ustawy (obecnie w kwocie określonej w art. 129 ust. 3 u.g.h.).

W myśl powyższych przepisów podstawą rejestracji automatu może być wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania wspomnianej jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego.

Ponadto, co należy podkreślić, stosownie do § 14 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. wyznaczony naczelnik urzędu celnego może zarządzić przeprowadzenie na koszt podmiotu prowadzącego gry na automatach o niskich wygranych badań kontrolnych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą. W razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier (§ 14 ust. 5).

Przepisy § 14 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. należy interpretować łącznie i w powiązaniu z przepisami § 7 i 8 rozporządzenia z 2003 r. W rezultacie, zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji, wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier powinien być dowód w postaci opinii jednostki badającej.

Natomiast nie jest prawidłowa interpretacja § 14 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r., a to z uwagi na użycie zwrotu "może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych", która czyni te badania jednym tylko z możliwych dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji. Naczelnik urzędu celnego może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych przez jednostkę badającą w tym tylko znaczeniu, że ma takie prawo. Nie ciąży więc na nim obowiązek permanentnego żądania przeprowadzania takich badań. Jeżeli zaś zamierza cofnąć rejestrację, a to ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, powinien się oprzeć na opinii jednostki badającej. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1031/11; z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 610/12; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt: II GSK 1556/11; II GSK 1621/11; II GSK 1622/11; II GSK 1148/11; II GSK 1754/11; II GSK 1275/11; II GSK 1556/11; II GSK 1529/11; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 236/12, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 139/120).

Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wprowadzenie przez ustawodawcę do ustawy o grach hazardowych (ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw) przepisu art. 23b określającego procedurę "badania sprawdzającego" automatu, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, że nie spełnia on wymogów określonych w ustawie. Badanie to przeprowadza specjalistyczna jednostka badająca. Zgodnie z art. 23b ust. 1 na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu. Badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier (art. 23b ust. 3).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.