Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2092/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w H. wpłynął wniosek J. D. o przyznanie płatności na rok 2009 w postaci jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) i płatności cukrowej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. przyznał wnioskodawcy żądane płatności – za wyjątkiem płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) - w kwotach wskazanych w decyzji, w tym płatność cukrową w wysokości 8458,90 zł.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (po uprzednim wszczęciu postępowania) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego w H. z dnia [...] grudnia 2009 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009, w tym wcześniej odmówioną płatność zwierzęcą w kwocie 1200,86 zł oraz płatność cukrową w kwocie 8458,90 zł.
W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął postępowanie w sprawie nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2012 r. a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdził jej nieważność.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że J. D. w dniu [...] lutego 2008 r. przejął gospodarstwo rolne od ojca K. D. na mocy aktu notarialnego nr [...] w związku ze spełnieniem przez tego ostatniego warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej. K. D. w dniu [...] kwietnia 2006 r. zawarł z Krajową Spółką Cukrową S.A. umowę kontraktacji na dostawę buraków cukrowych na ilość 59.965 ton, natomiast jak wynika z decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2012 r. przyznał on wnioskodawcy płatność cukrową do ilości 158,199 ton.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy od tej decyzji Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał ją w mocy.
Wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, w którym można stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przytaczając treść wspomnianego przepisu podkreślił, że jedną z przyczyn nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura przyznając wnioskodawcy płatności w ramach systemu płatności bezpośrednich za 2009 r. oraz płatności cukrowej, w odniesieniu do płatności cukrowej przyznał ją w kwocie 8295,96 zł do ilości 158,199 ton buraków, w sytuacji gdy umowa kontraktacji dotyczy 59,965 ton. Stanowi to rażące naruszenie treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), z którego wynika, że podstawę ustalania wysokości płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy, o której mowa w ust. 1 i 1a tego przepisu, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego i stawki tej płatności za 1 tonę buraków cukrowych. Na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. (Dz.U. 188, poz. 1465) w sprawie stawki płatności cukrowej za rok 2009 wynosi ona 63,47 zł za tonę buraków cukrowych.
J. D. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.
Zdaniem Sądu I instancji, naruszenie prawa, do jakiego niewątpliwie doszło przy wydaniu decyzji Kierownika Biura, nie ma charakteru rażącego. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego skarżący był następcą prawnym rolnika, który przekazał mu gospodarstwo rolne w warunkach o jakich mowa w treści art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy i dysponował prawami wynikającymi z umowy dostawy buraków cukrowych zawartej w dniu [...] kwietnia 2006 r.
Z ustaleń, jakie poczyniono w sprawie dla potrzeb przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich i płatności cukrowej decyzją Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że Kierownik miał na względzie fakt zawarcia umowy dostawy buraków cukrowych (złożonej w poprzednich latach) oraz stawkę płatności za tonę buraków cukrowych w 2009 r. wynikającą z przepisów rozporządzenia MRiRW z 6 listopada 2009 r., z tym tylko, że ilość buraków, objętych umową dostawy określił na 158,199 ton zamiast na ilość faktycznie z niej wynikającą tj. 59,965 ton – co spowodowało zawyżenie przysługującej z tego tytułu płatności.
Oceniając tę kwestię w świetle ustalonych faktów Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich – przy uwzględnieniu zapisów art. 24 ust.1 i ust.1a pkt 3 ustawy – został zastosowany w istocie zgodnie z jego treścią z tym, że dla wypełnienia zawartej w nim normy zastosowano błędnie przyjęty element stanu faktycznego, który nie został osadzony w zgromadzonym i znanym organowi stanie faktycznym, w związku z czym doszło do błędu będącego wynikiem wyliczenia matematycznego. Takie naruszenie treści art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach nie miało charakteru rażącego. W przedstawionym stanie sprawy nie zachodzi sytuacja, w której funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności, byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa" lub "ustawa o płatnościach"), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatność cukrową do ilości większej niż ilość wynikająca z umowy dostawy buraków cukrowych z dnia [...] kwietnia 2006 r.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oczywistość naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach jest bezsporna. Jednakże stwierdzone naruszenie ma większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] lutego 2012 r. J. D. uzyskał bowiem płatność cukrową za rok 2009, do ilości 98,234 ton buraków, do której nie był uprawniony. Z kolei brak wzruszenia tych decyzji skutkuje brakiem możliwości odzyskania kwot płatności cukrowej nadmiernie pobranych przez rolnika za rok 2009.
Wskazał, że ponieważ płatność cukrowa jest płatnością ustaloną w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, może być przyznana producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i na niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności cukrowej. Uznaniowość prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania rolników spełniających takie same warunki, co stałoby nie tylko w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że przyznanie skarżącemu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. płatności cukrowej na rok 2009, do ilości większej, niż ilość wynikająca z umowy dostawy buraków cukrowych z dnia [...] kwietnia 2006 r., stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W konsekwencji ww. decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził jej nieważność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Przed dokonaniem oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej - z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odrębnie stanowi o "naruszeniu prawa", oddzielnie zaś o "rażącym naruszeniu prawa".
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie zwrócił uwagę, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", powołując stosowne orzecznictwo. Należy dodatkowo podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13). Ponadto, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega również ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz.
49) podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię "rażącego naruszeni prawa". Dodać należy, że rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Jednakże istotna jest gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez skarżący kasacyjnie organ istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalenie, czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.
Otóż, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że zarzut rażącego naruszenia prawa art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach dotyczy wadliwego określenia ilości buraków objętych umową dostawy na 158,199 ton, podczas gdy faktycznie umowa objęto 59,965 ton, co spowodowało zawyżenie płatności cukrowej za rok 2009 o kwotę 5151,40 zł.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy wskazano, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania z urzędu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Innymi słowy, w omawianym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10).
Natomiast zasady obliczania wysokości płatności cukrowej określono w art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wysokość płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy, o której mowa w ust. 1 i 1a, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. Urz. L 299 z 16.11.2007, str.
- 1) i stawki tej płatności na 1 tonę buraków cukrowych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.
Przyznając skarżącemu płatność cukrową w wysokości ustalonej w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. organ uwzględnił fakt zawarcia umowy dostawy buraków cukrowych, złożonej w poprzednich latach oraz stawkę za tonę buraków cukrowych w 2009 r. wynikającą z przepisów rozporządzenia MRiRW z 6 listopada 2009 r. Dokonał jednak obliczenia poprzez błędne przyjęcie ilości buraków w liczbie większej, niż wynikało to z umowy. Spowodowało to zawyżenie przysługującej skarżącemu płatności. Ustalenie takich rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, natomiast nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 280/13).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, że tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzenia w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ – po uprawomocnieniu się decyzji – dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości, czy błędy w swoich własnych obliczeniach. Podobny pogląd prezentowany jest jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach w sprawach, w których organ właśnie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji dążył do skorygowania swoich własnych ustaleń faktycznych (np. wyroki NSA: z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1973/14, z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2070/14, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13, z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12; z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12; z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13).
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł sentencji.