Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 37/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:
W dniu 29 stycznia 2008 r. do Inspektoratu ZUS w G. W. Oddział I w P. wpłynął wniosek H. D. o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych dotyczący okresu od stycznia 1999 r. do grudnia 1999 r. W dniu 17 lipca 2008 r. wniosek został uzupełniony o dalszy okres od kwietnia 2000 r. do stycznia 2001 r. oraz od maja 2001 r. do grudnia 2001 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr[...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na:
- - ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2001 r. w łącznej kwocie: 24.346,55 zł w tym z tytułu składek w kwocie: 10.114,55 zł oraz odsetek na dzień 29 stycznia 2008 r. w kwocie: 14.232,00 zł;
- - ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2001 r. w łącznej kwocie: 4.817 zł w tym tytułu składek w kwocie: 2.052,42 zł oraz odsetek na dzień 29 stycznia 2008 r. w kwocie: 2.765,00 zł;
- - Fundusz Pracy za okres styczeń1999 r. do grudnia 2001 r. w łącznej kwocie: 1.742,30 zł w tym z tytułu składek w kwocie: 742,30 zł oraz odsetek na dzień 29 stycznia 2008 r. w kwocie: 1.018,00 zł.
Pismem z dnia 1 września 2008 r. H. D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr[...], Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm., dalej u.o.s.u.s.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umorzenia, o którym mowa w ww. przepisie, ustalił Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Analizując sytuację materialną wnioskodawcy w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, organ podniósł, iż nie neguje faktu, iż sytuacja finansowa dłużnika jest trudna, jednak to nie kłopoty finansowe strony mogą stanowić podstawę do umorzenia należności z tytułu składek; jest to bowiem zastrzeżone do sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na płatniku zobowiązania wobec ZUS.
Podejmując bowiem decyzję o umorzeniu ZUS musi mieć na uwadze interes jednostki, ale nade wszystko ogółu ubezpieczonych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest do skrupulatnego ściągania składek po to, aby móc należycie i terminowo wypłacać świadczenia uprawnionym.
Skargę na powyższą decyzję wniósł H. D. do WSA w P. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), a także art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podniósł, iż organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. jest ZUS, a nie Prezes ZUS. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - ZUS. Prezes ZUS podpisuje jedynie wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 u.o.s.u.s. Prezes reprezentuje ZUS na zewnątrz.
Sąd I instancji wskazał, iż w zaskarżonej decyzji jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa ZUS (odmiennie niż w decyzji z dnia 11 sierpnia 2008 r., gdzie organem tym był ZUS), wynika to zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. W ocenie Sądu oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ, co stanowi wadę wymienioną w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w P. z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 37/09, wniósł Prezes ZUS. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz zasądzenia od skarżącego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 83 ust 4 u.o.s.u.s. poprzez błędną wykładnię tego przepisu w wyniku czego Sąd bezzasadnie uznał, że zaskarżoną decyzję wydał nieuprawniony organ w sytuacji, gdy zaskarżona decyzję wydał organ uprawniony i właściwy, wskazany jako taki w ww. przepisie.
Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z 83 ust 4 u.o.s.u.s. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzję wydał uprawniony i właściwy organ, wobec czego skarga powinna być rozpoznana merytorycznie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a), jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. Zakład wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). W tym kontekście Prezes ZUS na pewno nie jest organem administracji, a tylko organem osoby prawnej, czyli Zakładu. Jednakże, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, ten zasadniczo wewnętrzny organ osoby prawnej może być na mocy szczególnych przepisów prawa w konkretnych sprawach wyposażony w kompetencje organu administracji.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej na mocy art. 83 ust 4 u.o.s.u.s. Prezes ZUS został wyposażony w kompetencje quasi organu II instancji w konkretnie wyznaczonych sprawach tj. w sprawach rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie spraw o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
W ocenie kasatora interpretacja przepisu art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, w myśl którego Prezes ZUS jest tylko adresatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest przekonywująca. Jeśli bowiem ustawodawca chciałby, aby wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był rozpoznawany przez ten sam organ, tj. ZUS, mógł w tym przepisie w ogóle pominąć Prezesa ZUS.
W skardze kasacyjnej poddano pod rozwagę przedstawienie powyższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, zgodnie z art. 187 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r., H. D. wniósł o oddalenie jej w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, zwolnienie H. D. z kosztów postępowania ze względu na trudną sytuację finansową i ciężką nieuleczalną chorobę, zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez ZUS do czasu rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, przed jakim organem administracji publicznej toczy się sprawa w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytuły składek na ubezpieczenia społeczne – przed Zakładem, czy też Prezesem Zakładu.
Natomiast okolicznością pozostającą poza sporem jest fakt, iż decyzja objęta skargą do Sądu I instancji została wydana przez Prezesa ZUS. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w przekonaniu Prezesa ZUS jest on właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy o umorzenie należności z tytuły składek na ubezpieczenia społeczne. Świadczą o tym nagłówek zaskarżonej decyzji jak i sformułowania zawarte w jej uzasadnieniu. Stanowisko to podtrzymano w całości w skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu Prezesa ZUS.
Stosownie do treści przepisu art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, [...], nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego". W przekonaniu strony wnoszącej skargę kasacyjną redakcja tego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że Prezes ZUS w sprawach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne został wyposażony w kompetencje "quasi organu II instancji". Z poglądem tym nie można się zgodzić.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2007 r., II GSK 340/06; niepublikowany) organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s., jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś Prezes. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wykładni językowej jak i systemowej powołanego przepisu. Norma art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. powinna być interpretowana bowiem zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Z tego też względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy traktować, jako spełniający podobną rolę co odwołanie. Odwołanie, natomiast na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.o.s.u.s., rozpoznaje Zakład, a nie Prezes.
Zgodnie z art. 83 ust. 6 tej ustawy – jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Dokonując wykładni systemowej art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. należy wskazać, że zgodnie z treścią tego przepisu – ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w I instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 127 § 3 k.p.a. – od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Przyjmując wykładnię przepisu art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s., będącą w zgodności z treścią art. 127 § 3 k.p.a., do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ponownie ten sam organ, nie zaś Prezes.
Słuszności powyższego stanowiska nie podważa regulacja przepisu art. 73 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s., zgodnie z którym do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. O świadczeniach w drodze wyjątku jest także mowa w zdaniu pierwszym przepisu art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. W tym przypadku, co podnosi się w skardze kasacyjnej, Prezes występuje jako organ administracji publicznej, na co wskazuje również przepis § 2 ust. 1 Statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164). Nie oznacza to jednak, że również w sprawach w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Prezes ZUS posiada status organu administracji publicznej. Uzasadnieniem takiej regulacji jest odmienność źródeł finansowania tych świadczeń, jakim jest budżet państwa (art. 84 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, którego dysponentem jest Zakład (art. 51 ust. 2 u.o.s.u.s.).
Wynikające stąd wątpliwości są w dużej mierze spowodowane nie dość precyzyjnym sformułowaniem art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s., w którym uregulowano łącznie tryb zaskarżenia dwóch rodzajowo odmiennych decyzji – w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które należą do kompetencji Prezesa ZUS oraz decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, dla podjęcia których właściwy jest ZUS. Wymaga podkreślenia, iż przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak i żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, aby Prezes Zakładu był organem właściwym do rozpatrywania spraw w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład. Przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby zresztą przepis art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. niespójnym z przepisem art. 73 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s.
Z tych względów należy uznać, że zwrot zawarty w art. 83 ust. 4 – stronie przysługuje, prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy – w omawianym tu przypadku ma charakter przepisu technicznego, regulującego jedynie kwestię organizacyjną, do kogo należy skierować wniosek. Przepis ten nie normuje natomiast właściwości organu.
W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. poprzez przyjęcie, że zaskarżoną decyzję wydał organ nieuprawniony oraz art. 142 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. poprzez stwierdzenie w tym stanie rzeczy nieważności zaskarżonej decyzji.
Podkreślić należy, że artykuł 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie reguluje sytuację, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Judykatura wielokrotnie podkreślała, że w myśl przepisu tego artykułu naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982/2/95). Innymi słowy, przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się także właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Obowiązek badania swojej właściwości ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego.
Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (por. wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, PiP 1992/3/108 oraz wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 781/93).
Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta musi wynikać z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji winna pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. O właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym i które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną.
Tak więc, jeśli przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o czym była mowa wyżej, nie dają Prezesowi ZUS kompetencji do rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, to zasadnym jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Jednocześnie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie powyższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.