Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt III SA/Wr 690/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A. z dnia [...] czerwca 2017r. w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.
Przedstawiając przyjęty za podstawę tego wyroku stan sprawy - Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium, powołując art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012r. poz. 1356), zwanej ustawą o wychowaniu w trzeźwości, oraz § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011r., wyjaśnił, że przesłanką wydania negatywnej opinii jest usytuowanie punktu stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w "najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży". Podkreślając, że uchwała nie definiuje tego pojęcia odwołał się do art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zawierającego definicję pojęcia "najbliższa okolica".
Kolegium - mając na uwadze przede wszystkim znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny z wizji lokalnej w miejscu usytuowania punktu sprzedaży, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych oraz ustalenia zawarte w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej – stwierdziło, że w okolicy pizzerii, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, istotnie znajduje się żłobek "[A.]" a więc miejsce chronione, o jakim mowa w przepisach uchwały. Wskazał natomiast, że Komisja dokonując rozstrzygnięcia przyjęła, że pizzeria o której mowa, znajduje się w najbliższej okolicy tej placówki, a ich wzajemne usytuowanie nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie wniosku skarżącego. Sporna pizzeria usytuowana jest w niewielkiej odległości od wskazanej placówki ok. 70 m, czyli w opinii organu odwoławczego w odległości powszechnie uznawanej za bliską odległość obiektów.
Następnie Kolegium zaznaczyło, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o odległość od wejścia do lokalu do wejścia na teren żłobka, ale odległość pomiędzy usytuowaniem lokalu, a miejscem chronionym. Chodzi zatem o odległość między granicami obiektów. Istotnym przy tym jest że, jak wskazało Kolegium, że pomiędzy pizzerią a wskazaną placówką nie ma żadnej trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, takiej jak choćby wskazana w art. 21 pkt 1 ustawy krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter może wpływać na wyznaczenie obszaru najbliższej okolicy placu zabaw. Lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych w pizzerii "[B.]" przy ul. B. w A. nie byłaby więc zgodna z uchwałą Nr XIII/241/11. Kolegium
Oddalając skargę A. A. na tę decyzję - Sąd I instancji wyjaśnił, że przez zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach opartych o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zasady usytuowania mogą być określane przez wskazanie odległości od określonych obiektów, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zasadach sytuowania możliwe jest także różnicowanie kryteriów usytuowania w zależności od tego, czy punkt jest przeznaczony do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W powołanej uchwale nie przyjęto jako kryterium konkretnej odległości, lecz zakaz usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży.
W związku z tą regulacją kwestia odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a miejscem chronionym musi być każdorazowo ustalana indywidualnie. Oceniając okoliczności sprawy Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że Pizzeria zlokalizowana jest około 70 m od żłobka. Pomiędzy żłobkiem a pizzerią znajduje się układ komunikacyjny ruchu pieszego w formie ścieżki częściowo utwardzonej, częściowo ziemnej. Pizzeria znajduje się na terenie skweru, istniejące nasadzenia nie mają wpływu na ograniczenie kontaktu wzrokowego ani słuchowego. Analizując indywidualny przypadek bliskości wejścia do pizzerii i do żłobka organ stwierdził bezpośredni wpływ lokalu na wejście do placówki oraz jego witryny, pomiędzy żłobkiem, a pizzerią od strony chodnika stwierdził kontakt wzrokowy, głosowy oraz bezpośredni dostęp, bez trwałych przeszkód. Kolegium wskazało dodatkowo, że dokonując oceny położenia wzajemnego spornych obiektów w tzw. "najbliższej okolicy" nie chodzi o odległość od wejścia do lokalu "[B.]" do wejścia na teren żłobka "[A.]", a jedynie odległość pomiędzy granicami obiektów.
Sąd zgodził się w pełni z przedstawioną oceną podkreślając, na podstawie przedłożonego do akt administracyjnych materiału fotograficznego, że bliskość tych obiektów i elementy otoczenia prowadzą do wniosku, że między pizzerią a żłobkiem, nie ma trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ponadto, trudno uznać za uzasadnione twierdzenie, że sposób dokonania pomiarów w rozpoznawanej sprawie był nieprawidłowy. Sąd wskazał na bezsporną okoliczność, że strona uczestniczyła w przeprowadzonej wizji w dniu [...] kwietnia 2017r. i podpisała protokół, nie wnosząc do niego zastrzeżeń.
Sąd I instancji zauważył, że nie ma przeszkód by słownikową definicję pojęcia "najbliższa okolica" sformułowaną w art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości posłużyć się na gruncie uchwały, która nie definiuje tego pojęcia. Uchwała ta ma bowiem - jak wywodził Sąd I instancji - swoje źródło w przepisach ustawy, a zatem w każdym przypadku jej przepisy powinny być interpretowane w kontekście zapisów ustawowych, które wyznaczają cele jakie powinny być osiągane w sferze zwalczania alkoholizmu. Tym samym za bezzasadny uznał zarzut skarżącego kierowany do organów rozpatrujących wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o niekompletności przepisów uchwały, tym bardziej, że obowiązkiem tych organów jest stosowanie przepisów zgodnie z wolą organów je stanowiących, a nie ich korygowanie. Poza tym interes skarżącego nie może pozostawać w sprzeczności z ogólnym celem ustawy. Już w preambule - jak argumentował Sąd I instancji - ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych.
Jest nim założenie, że życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy z kolei wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; ograniczanie dostępności alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Zauważając, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości powstała w poprzednim okresie ustrojowym, podniósł, że jej obecna interpretacja musi uwzględniać nowy kontekst sytuacyjny, wynikający z zasadniczej zmiany społecznego systemu wartości. Zmiana ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego nie wpłynęła jednak na wagę problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie, a konieczność podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tym patologiom nie może być kwestionowana również współcześnie. Wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. A., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisu art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik prowadzonego postepowania, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że położenie Pizzerii "[B.]" znajduje się w najbliższej okolicy żłobka "[A.]" wskutek niewłaściwej i niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów uchwały nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011r.;
- 2) przepisów prawa materialnego, a to § 1 uchwały nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011r. w zw. z art. 21 pkt 1 ppkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mające istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, poprzez niedopuszczalną rozszerzającą interpretację, polegającą na błędnym przyjęciu, iż odległość pomiędzy obiektami, winna być mierzona w linii prostej od granic obiektów.
Podnosząc te zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "organowi I instancji"; zasądzenie kosztów ustanowionego pełnomocnika według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych.
Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zatem przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy mających istotne znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155).
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Istota sporu w tej sprawie, wyrażona w obu sformułowanych zarzutach kasacyjnych i ich uzasadnieniu, sprowadza się do znaczenia pojęcia "najbliższej okolicy" oraz ustaleń i oceny, czy placówka sprzedaży napojów alkoholowych spełnia przesłanki uznania jej za "najbliższą okolicę" placówki oświatowej. Źródło tego sporu tkwi zaś - wobec nie wskazania w uchwale odległości w metrach między placówką sprzedaży alkoholu a placówką podlegającą ochronie - w odmiennych zasadach dokonywania pomiarów, a następnie sposobie ich wykonania odległości między tymi placówkami przez organy i skarżącego, tj. odległość należy mierzyć w linii prostej, od wnętrza czy zewnątrz lokalu, a także w ocenie okoliczności faktycznych, takich jak kontakt wzrokowy i głosowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie odległość pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektem chronionym powinna być mierzona z wykorzystaniem tzw. ciągu komunikacyjnego, rozumianego jako najkrótszy z możliwych dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa, przy czym odległość 70 m pomiędzy tymi placówkami nie jest granicą małą, lecz w zupełności wystarczającą dla osiągnięcia celów ustawy przeciwalkoholowej.
Rozważając tak sformułowane zarzuty kasacyjne - Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny przyjmuje pogląd Sądu I instancji, że pojęcie "najbliższej okolicy" należy interpretować w kontekście zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości wyznaczających cele w obszarze zwalczania alkoholizmu. Celem tym jest - jak słusznie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - życie obywateli w trzeźwości, które stanowi warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem - co wynika z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożycia, zmiany obyczajów społeczeństwa w zakresie sposobu spożywania tych napojów, oraz działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy oraz przeciwdziałania i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności organizacji społecznych i zakładów pracy w tym zakresie.
Interpretując użyte w uchwale pojęcie "najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultur, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży" w kontekście tych celów zgodzić się trzeba z prezentowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, że pod pojęciem placówki oświatowej należy rozumieć nie tylko budynek tej placówki, ale także teren wokół tej placówki, z którego korzystają wychowankowie i uczniowie tych placówek (boisko, trawniki, place gier). Stąd granica tego rodzaju obiektów jest równoznaczna z granicą posesji, terenu na którym znajduje się budynek placówki i inne urządzenia służące do rekreacji i sportu (por wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 marca 2002r., SA/Bk 1278/01, Lex nr 1693352). "Najbliższa okolica" stanowi więc obszar rozciągający się dookoła placówki chronionej, stanowiący jej bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca, przylegający do czegoś.
Tak rozumiane pojęcie placówki chronionej determinuje sposób mierzenia odległości między tą placówką a placówką sprzedaży napojów alkoholowych, tj. odległość między granicami obiektu chronionego a punktem sprzedaży napojów alkoholowych, nie zaś - jak podnosi skarżący kasacyjnie - odległość między wejściami do tych obiektów. Odległości te powinny przy tym być mierzone z wykorzystaniem tzw. ciągu komunikacyjnego, rozumianego jako najkrótszy z możliwych dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017r., III SA/Kr 257/17, Lex nr 2308282, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010r., II SA/Rz 858/10, Lex nr 694172).
Wobec tego, że uchwała nie określa odległości między placówką sprzedaży alkoholu a placówka chronioną tym obiektami w metrach za słuszne należy uznać stanowisko, że odległość tę należy ocenić indywidualnie w okolicznościach tej sprawy mając na uwadze okoliczności takie jak kontakt wzrokowy i głosowy pomiędzy tymi palcówkami, a także istniejące między nimi przeszkody takie jak mur bez przejść czy ciek wodny bez bliskich przerw. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym zdjęć obu obiektów, ich otoczenia oraz wzajemnego usytuowania, oraz pomiaru odległości od tych obiektów wynika, że zachodzą przesłanki uznania usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych w "najbliższej okolicy" żłobka. Odległość między tymi placówkami, mierzona we wskazany wyżej sposób, a wynosząca około 70 m jest odległością powszechnie uznawaną za bliską odległość obiektów. Z załączonych zdjęć wynika jednoznacznie, że obiekty te są usytuowane względem siebie w linii prostej, znajduje się między nimi jeden ciąg komunikacyjny, będący ścieżką częściowo utwardzoną, częściowo ziemną.
Powyższa okoliczność oznacza, że dostęp do obiektu żłobka jest zapewniony przez ten ciąg komunikacyjny. Z uwagi na bliskość wejścia do pizzerii i do żłobka stwierdzić należy, że między nimi zachodzi kontakt wzrokowy i głosowy. Przy tak małej odległości między nimi słyszalność dźwięków dochodzących z okolic wejścia do pizzerii do wejścia do żłobka jest możliwa. Między tymi obiektami nie ma też - co obrazują zdjęcia - żadnych trwałych przeszkód o charakterze faktycznym, z uwagi na które nie możliwy byłby kontakt wzrokowy i dźwiękowy między tymi obiektami. Za przeszkodę taką nie mogą być uznane znajdujące się na skwerze niskie dość rzadko rozmieszczone krzewy. Pomimo istnienia tych krzewów jak najbardziej możliwy jest bowiem kontakt wzrokowy i dźwiękowy miedzy tymi obiektami.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz § 1 uchwały w zw. z art. 21 pkt 1 ppkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.