Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2008 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2151/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] lipca 2007 roku oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 12 lutego 2007 roku zatrzymano do kontroli samochód marki Mercedes nr. rej. [...] jadący z W. do L. kursem z godziny 9.00 Kierowca kontrolowanego samochodu nie okazał wykresówek od dnia 28 stycznia do dnia kontroli. W tym stanie rzeczy organ doszedł do przekonania, że został naruszony art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 7 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i za to wykroczenie decyzją z dnia 18 lipca 2007 roku nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 500 zł na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.)
Od decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku S. O. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem Skarżącego Inspektor Transportu Drogowego w L. dokonał błędnej wykładni wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów oraz niewłaściwej analizy materiałów zgromadzonych w sprawie i w rezultacie bezzasadnie stwierdził wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Według stanu prawnego na dzień przeprowadzenia kontroli w przypadku wykonywania regularnych krajowych przewozów osób żaden przepis prawa nie wprowadzał obowiązku używania tachografu ze względu na fakt, że jest on w pojeździe zamontowany, wręcz przeciwnie, art. 3 ust. 1 rozporządzenia 3821/85 w związku z art. 14 ust. 1 rozporządzenia 3820/85 wyraźnie wyłączał obowiązek instalacji i używania tachografów w pojazdach wykorzystywanych do regularnych krajowych przewozów osób, a w przypadku gdy tachograf jest zamontowany np. fabrycznie - zwalniał z obowiązku jego używania.
Dlatego też w ocenie skarżącego nie doszło do naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Konkluzję poczynionych wywodów prawnych stanowi twierdzenie, że przedsiębiorca, używający pojazdów do krajowych regularnych usług przewozu osób, który ma zainstalowane urządzenie do rejestracji czasu pracy kierowców w trakcie kontroli może przedłożyć kopię rozkładu jazdy i wyciąg z wykazu obowiązku kierowców, nie ma natomiast obowiązku okazania tzw. wykresówek.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania S. O., decyzją z dnia [...] października 2007 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając za bezzasadne zarzuty podnoszone w odwołaniu. Podkreślił, że zgodnie z pkt 7 powoływanego przez skarżącego art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 artykuł ten nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym.
Na decyzję z dnia [...] października 2007 roku S. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 "Urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których jest mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85".
Z kolei art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 przewiduje, że w przypadku regularnych krajowych usług przewozu osób, przedsiębiorstwa są obowiązane sporządzać rozkłady jazdy i wykazy obowiązków. Z powyższych przepisów, w ocenie Sądu orzekającego bezspornie wynika, iż S. O. wykonując regularne krajowe przewozy osób był zwolniony od obowiązku zainstalowania w pojazdach, którymi się posługiwał tachografów, a skoro pojazdy fabrycznie zostały wyposażone w tachografy - był zwolniony z obowiązku ich używania. Dodał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji art. 14 ust. 7 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85. Przepis ten, zdaniem Sądu I instancji, należy interpretować w ten sposób, iż tzw. uproszczone zasady ewidencji czasu jazdy kierowców, przewidziane w art. 14 ust. 1 tegoż rozporządzenia nie stosuje się do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące, co do którego obowiązek używania wynika z przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.
Tymczasem jak wskazano wyżej skarżący chociaż miał w pojeździe zainstalowany tachograf był zwolniony z obowiązku jego używania. Tym samym na przedsiębiorcy nie spoczywał obowiązek wyposażenia kierowcy w wystarczającą liczbę wykresówek, natomiast kierowca podczas kontroli mógł wylegitymować się rozkładem jazdy i wykazem obowiązków, co też uczynił w niniejszej sprawie. Kontynuując, Sąd I instancji stwierdził, że wadliwa interpretacja przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego doprowadziła do niezgodnego z prawem nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił słuszność zarzutów podniesionych w skardze, poza pierwszym z nich. W wersji rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 sporządzonej w języku angielskim istnieje, bowiem zapis w art. 4 pkt 3, iż przepisów tegoż rozporządzenia nie stosuje się do przewozów dokonywanych pojazdem przeznaczonym do przewozu osób wykorzystywanego w ramach usług regulujących, których droga przebiegu nie przekracza 50 km. W tym stanie rzeczy wkradł się błąd w tłumaczeniu tego przepisu na język polski. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:
- - art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L.370 z 31.12.1985) w zw. z art. 14 ust. 7 tegoż rozporządzenia, art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz UE L 370 z 31.12.1985) w związku z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. 102 z 11.04.2006) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 nie stanowi podstawy do przyjęcia, że przedsiębiorca zwolniony od obowiązku używania urządzenia rejestrującego (tachografu) i posiadania wykresówek z mocy art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, jest zobowiązany do używania tachografu i w związku z tym do wyposażania kierowcy w wykresówki, w przypadku gdy tachograf – mimo braku takiego obowiązku – został jednak zainstalowany w pojeździe i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz lp. 1.7 załącznika do tej ustawy, podczas gdy, zainstalowanie tachografu w pojeździe, pomimo możliwości uproszczonej ewidencji czasu pracy, obliguje do jego prawidłowego używania i tym samym wyposażenia kierowcę w wykresówki, a za naruszenie tegoż obowiązku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną.
W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż w przedmiotowej sprawie nie można było egzekwować rozliczania z prawidłowego stosowania (używania) tachografu, gdyż w skontrolowanym pojeździe nie musiało być instalowane i używane urządzenie rejestrujące z uwagi na wyłączenie tego obowiązku na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Zdaniem skarżącego ponieważ w skontrolowanym pojeździe zainstalowany był tachograf, a kierowca nie okazał do kontroli ani wykresówek ani dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za wskazany okres uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, tj. wykresówki. Przedstawiona przez Sąd wykładnia art. 14 ust. 1-6 w zw. z art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, nie jest logiczna i pozostaje w sprzeczności z celem tych przepisów, który jest jasny.
W art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 ustanowiono wyjątek od reguły ewidencjonowania czasu pracy kierowców za pomocą wykresówek (tachografu), jednak tylko w sytuacjach, gdy adresaci norm nie posiadają tachografów i wg ogólnych zasad ewidencji czasu pracy kierowców prowadzić jej nie mogą. Zatem, jeśli w pojeździe został zainstalowany tachograf powstaje obowiązek jego używania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).
Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oznacza, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd I instancji. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie miały nieskomplikowane elementy stanu faktycznego. Kara pieniężna nałożona decyzją właściwego organu była efektem kontroli, podczas której stwierdzono, że kierowca wykonujący krajowy regularny przewóz osób nie okazał wykresówek, mimo, iż w kontrolowanym pojeździe było zainstalowane urządzenie rejestrujące stosowane w transporcie drogowym - tachograf.
Zainstalowanie tachografu w pojeździe przeznaczonym do wykonywania krajowego regularnego przewozu osób nie było w ówczesnym stanie prawnym obowiązkowe. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, który to przepis nie jest wymieniony w skardze kasacyjnej jako naruszony, z obowiązku zainstalowania i używania urządzeń rejestrujących zwolnione były m.in. pojazdy, o których mowa w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest podważane przez kasatora. Przepis art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85 stanowi, że "W przypadku: - regularnych krajowych usług przewozu osób, oraz - regularnych międzynarodowych usług przewozu osób, których końcowe punkty tras znajdują się w odległości do 50 km w linii prostej od granicy pomiędzy dwoma Państwami Członkowskimi i których trasa nie przekracza 100 km, podlegających niniejszemu rozporządzeniu, rozkłady jazdy i wykazy obowiązków sporządzane są przez przedsiębiorstwa".
Redagując ten przepis prawodawca wspólnotowy nie posługuje się słowem "pojazd" lub "pojazdy". Mimo tego jedynym racjonalnym sposobem rozumienia odesłania zawartego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 jest wykładnia polegająca na przyjęciu, że z obowiązku zainstalowania i używania urządzeń rejestrujących zwolnione były pojazdy, za pomocą których wykonywane były regularne krajowe i międzynarodowe przewozy osób z ograniczeniem wynikającym z parametrów wskazanych w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85. Inna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że wskazane odesłanie jest martwym zapisem.
Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika, że skontrolowany pojazd służył do wykonywania krajowego regularnego przewozu osób, a więc wyłączenie z obowiązku prawnego zainstalowania tachografu w tym pojeździe wynikało z treści przywołanego art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85.
Art. 14 ust. 1 – 6 rozporządzenia nr 3820/85 reguluje prowadzenia tzw. uproszczonej rejestracji okresów prowadzenia pojazdów, przerw i odpoczynków. Istnienie obowiązku prowadzenia takiej rejestracji nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Podnoszony przez kasatora problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy prowadzenie uproszczonej rejestracji okresów prowadzenia pojazdów, przerw i odpoczynków wyłącza konieczność ewidencjonowania czasu pracy kierowców za pomocą wykresówek w sytuacji jeżeli w pojeździe został zamontowany tachograf. Odpowiedź na to pytanie wymaga wykładni art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, zgodnie z którym art. 14 ust. 1 – 6 rozporządzenia nr 3820/85 nie stosuje się do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przy odniesieniu do sytuacji zainstalowania tachografu mimo braku obowiązku w tym zakresie.
Wskazany problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego innych sprawach. W wyrokach zapadłych pomiędzy tymi samymi stronami Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 nie można wywieść obowiązku użytkowania tachografu w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek prawny jego instalacji (por. wyrok z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 75/08; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II GSK 333/08 oraz z dnia 3 grudnia 2008r., sygn. akt II GSK 533/08) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawione w wymienionych wyrokach, dotyczące wykładni art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85. Zaprezentowana w przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia komentowanego przepisu pozostaje w ścisłym związku z potencjalną sankcją administracyjną nakładaną na przedsiębiorcę w przypadku przyjęcia, że przepis ten wprowadza zasadę "masz tachograf musisz go używać".
Wprowadzenie obowiązku, którego niewykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną w drodze interpretacji przepisów jest sprzeczne z podstawowymi zasadami zarówno prawa polskiego, jak i prawa unijnego.
Reguła, którą strona skarżąca błędnie wywodzi z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, została wprowadzona przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. i wynika ze znowelizowanego brzmienia art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85. Rozporządzenie nr 561/2006 weszło w życie w dniu 11 kwietnia 2007 r., za wyjątkiem art. 10 ust. 5, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 27, które weszły w życie z dniem 1 maja 2006 r. (art. 29 rozporządzenia nr 561/2006). Kontrolę przeprowadzono w okresie pomiędzy dniem 1 maja 2006 r. a dniem 11 kwietnia 2007 r. Jednakże zarzut skargi kasacyjnej, w części dotyczącej art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85 (jak się można domyślać w nowym brzmieniu), został sformułowany w sposób uniemożliwiający merytoryczne odniesienie się do kwestii intertemporalnych, mających w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy.
Jakkolwiek wskazane rozporządzenie nr 561/2006 zostało przywołane w skardze kasacyjnej, to zarzut w części dotyczącej ewentualności stosowania art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85 (w nowym brzmieniu) nie jest należycie skonstruowany. Art. 29 rozporządzenia nr 561/2006 regulujący wyjątki od zasady wejścia w życie rozporządzenia nr 561/2006 z dniem 11 kwietnia 2007 r w ogóle nie został przywołany w skardze kasacyjnej. Z kolei art. 26 rozporządzenia nr 561/2006 wymieniony został bez sprecyzowania, której jego jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie takie uchybienie ma istotne znaczenie jeśli zważyć, że tylko ust. 4 akapit 5 art. 26 rozporządzenia nr 561/2006 określa nowe brzmienie art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/1985. Inne jednostki redakcyjne art. 26 dotyczą innych nowelizowanych przepisów. Tylko przepisy wymienione w ust. 3 i 4 art. 26 objęte są regulacją zawartą w art. 29 rozporządzenia nr 561/2006.
Problematyka dat wchodzenia w życie znowelizowanych przepisów zmienianych rozporządzeniem nr 561/2006 jest skomplikowana. Dotyczy obowiązywania nowego prawa przed datą wskazaną jako ogólny termin wejścia jego wżycie i to ze skutkiem nowelizowania innego aktu normatywnego niż ten, który ustanawia nowe prawo. Dlatego badanie tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga przedstawienia szczególnie starannie przygotowanego zarzutu. Wskazane wady w formułowaniu zarzutu wyłączają merytoryczne rozpoznanie opisanej części zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.