Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 - oddalił skargę.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. odmówił przyznania E. F. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007. Decyzję adresat odebrał osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 14 lipca 2008 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 29 lipca 2008 r. (data stempla pocztowego), do Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., za pośrednictwem organu I instancji, czyli 1 dzień po terminie do wniesienia odwołania.
Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. organ II instancji orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zostało ono doręczone stronie 17 października 2009 r. E. F. dnia 22 października 2008 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił, że nie dotrzymał powyższego terminu 14 dniowego, gdyż w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 4 września 2008 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a znajomy - poproszony o wysłanie korespondencji - nadał przesyłkę pocztową dopiero dnia 29 lipca 2008 r., to jest jeden dzień po wymaganym terminie.
Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza to możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenie odwołania) i nadania pisma przez pocztę, osobiście lub przez domownika. Organ powołał art. 58 § 2 k.p.a., według którego prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z wniesionej przez stronę prośby, powodem uchybienia terminu do wniesienia odwołania była choroba strony, trwająca od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 4 września 2008 r. W myśl cytowanego przepisu, strona powinna była wnieść prośbę o przywróceniu terminu najpóźniej do dnia 11 września 2008 r., podczas gdy wniosek został złożony przez stronę osobiście dopiero w dniu 22 października 2008 r., a więc po upływie terminu, określonego w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. Organ wskazał także na informację z poz. 12 dołączonego zwolnienia lekarskiego (wskazania lekarskie), że "chory może chodzić". Według organu, w tej sytuacji strona mogła osobiście dokonać wymaganej czynność w terminie, czyli złożyć to odwołanie w zakreślonym w decyzji pouczeniu o terminie wniesienia odwołania.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. E. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Uzasadniając skargę wyjaśnił, że na skutek wypadku samochodowego w okresie od 1 lipca 2008 r. do 4 września 2008 r. był chory i przebywał na zwolnieniu lekarskim. W dniu 27 lipca 2008 r. miał wysłać odwołanie jednakże rano bardzo źle się poczuł, nie był w stanie wyjść z domu i nie miał kogo poprosić o pomoc. Wskazał, że bardzo zależało mu na wysłaniu odwołania w terminie i dlatego poprosił znajomego, który go odwiedził, o wysłanie pisma zaznaczając, iż musi je wysłać 28 lipca 2008 r. Twierdził, że znajomy, nadużywający alkoholu, po 3 - 4 dniach przekazał mu dowód nadania. Skarżący podniósł, że bardzo słabo widzi, jest po operacjach oczu, odczytał na dowodzie, że odwołanie nadano w dniu 28 lipca 2008 r. Znajomy zapewnił skarżącego, że wysłał list następnego dnia po otrzymaniu, czyli w poniedziałek 28 lipca.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, iż skarżący nie może się powoływać na brak winy w uchybieniu terminu z tej przyczyny, że posłużył się znajomym, który nadał na poczcie list z odwołaniem jeden dzień po terminie. Skarżący dokonał bowiem wyboru osoby do wysłania odwołania i ponosi za ten wybór odpowiedzialność.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 58 k.p.a. dla przywrócenia uchybionego terminu zainteresowany powinien uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Odnosząc się wobec wywodów skarżącego o braku jego zawinienia w uchybieniu terminu z powodu wady wzroku utrudniającej mu czytanie, Sąd podkreślił, że sama wada wzroku nie jest istotna dla uprawdopodobnienia braku zawinienia. Miała bowiem służyć skarżącemu do udowodnienia braku samej świadomości uchybienia terminu, które miało wszakże charakter obiektywny. Po nadaniu na poczcie przesyłki z odwołaniem, czyli już po uchybieniu terminu, skarżący - jak twierdził - nie mógł prawidłowo odczytać daty stempla pocztowego na poświadczeniu nadania.
Skarżący powołał się także na swój ciężki stan zdrowia spowodowany wypadkiem, na dużą niestabilność tego stanu - jako na okoliczność przemawiającą za brakiem zawinienia uchybieniu terminowi. Według Sądu skarżący nie udokumentował jednak twierdzeń w tym zakresie. Z dokumentacji lekarskiej natomiast wyraźnie wynika, że skarżący mógł chodzić w czasie zwolnienia lekarskiego. Sąd przyjął, że gdyby stan zdrowia skarżącego - pozostającego pod opieką lekarską - był ciężki, nawet przejściowo, lekarz nie pozwoliłby skarżącemu chodzić w czasie zwolnienia lekarskiego. WSA podniósł nadto, że zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a także jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Istotne w tym zakresie jest ustalenie, kiedy skarżący najpóźniej dowiedział się o uchybieniu terminu.
Sąd I instancji stwierdził, że taką wiadomość o uchybieniu terminu skarżący powziął bezspornie dnia 17 października 2008 r. Następnie dnia 22 października 2008 r., a więc przed upływem 7 dniowego terminu, wniósł prośbę o przywrócenie terminu. Nie dokonał wszakże czynności, dla której był określony termin, czyli nie wniósł odwołania. W taki sposób uchybił przepisowi art. 58 § 2 k.p.a.
Powyższy wyrok został zaskarżony przez skarżącego w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z póz. zm.), dalej: p.p.s.a., że wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. i art. 58 § 1 zdanie drugie k.p.a. oraz naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, mimo wskazania w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, istotnych uchybień w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, jak również dokonania przez organ administracyjny błędnej wykładni i w konsekwencji subsumcji pojęcia "uprawdopodobni" (art. 58 § 1 zdanie drugie k.p.a.), co było również konsekwencją uchybienia obowiązkowi orzekania na podstawie całości akt sprawy. Wg skarżącego Sąd I instancji nie odniósł się w pełni do podniesionych argumentów, nie przeprowadził wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, nie dostrzegł, że organ nie zweryfikował twierdzeń strony, nie przesłuchał świadków.
- 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że kasator nie dopełnił obowiązku opisanego w art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a. mimo, iż w momencie złożenia przez kasatora prośby o przywrócenie terminu w aktach sprawy znajdowało się odwołanie kasatora, co miało wpływ na stwierdzenie niedopuszczalności prośby. Kasator bowiem składając prośbę o przywrócenie terminu nie wysyłał jednocześnie odwołania, jako że podpisany przez niego egzemplarz odwołania znajdował się już w posiadaniu organu.
Mając powyższe na uwadze wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
W związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w skardze między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego kasację - uchybił sąd oraz uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Wobec niestwierdzenia z urzędu w rozpoznawanej sprawie nieważności postępowania sąd kasacyjny zobligowany jest rozważyć trafność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
W ocenie NSA – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji oparł się na prawidłowej wykładni pojęcia "uprawdopodobnienia" zawartym w art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Poza sporem uprawdopodobnienie – w rozumieniu cytowanej regulacji - nie musi dawać pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie jest więc środkiem zastępczym dowodu, co oczywiście nie oznacza, że strona na poparcie swych twierdzeń nie może zgłaszać wniosków dowodowych. Jednakże zarówno przedstawione przez stronę domagającą się przywrócenia terminu argumenty jak też ewentualnie przedłożone przez nią dowody muszą być przekonujące na tyle by mogły stworzyć w świadomości organu orzekającego przekonanie (mniejsze lub większe) o prawdopodobieństwie i wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności.
Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że w świetle treści przytoczonego wyżej przepisu prawidłową jest taka jego wykładnia, zgodnie z którą to osoba zainteresowana przywróceniem terminu winna uprawdopodobnić zaistnienie niezawinionych przez nią okoliczności, które uniemożliwiły jej dochowanie terminu. Tym samym ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Organ nie jest zaś zobligowany do podejmowania z urzędu kroków do wyjaśniania okoliczności mających potwierdzić brak winy strony w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie wzięte zostały pod uwagę wszystkie okoliczności, wskazane przez skarżącego.
W konsekwencji Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, że nie dostrzegł w postępowaniu administracyjnym naruszeń art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Ocena czy strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu dokonywana jest wyłącznie w oparciu o okoliczności podnoszone i wykazane przez zainteresowanego.
Bezsprzecznie ocena przez organ czy argumentacja strony oraz przedstawione dla jej wsparcia okoliczności i ewentualne dowody stanowią uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie może być dowolna. Dowolności takiej NSA jednakże w sprawie nie dostrzega. Zasadne jest przyjęcie, że sam fakt występowania jedynie utrudnień w działaniu strony, które nie uniemożliwiają jednak dokonywania czynności procesowych - przy podjęciu największego w danych warunkach wysiłku, nie upoważnia do ubiegania o przywrócenie uchybionego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd, że kiedy strona postępowania korzysta z pomocy osób postronnych to wszelkie skutki działań tych osób obciążają mocodawcę. Zwrócenia uwagi wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że w prośbie o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, niepubl.). W wypadku, gdy wnoszącemu prośbę można przypisać chociażby winę nieumyślną, przywrócenie terminu nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96, niepubl.).
Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie zostało uprawdopodobnione, aby wystąpiły okoliczności mogące być podstawą do przyjęcia braku winy w uchybienia terminu do wniesienia odwołania a organy administracji obu instancji, wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody zaoferowane przez skarżącego. W oparciu o nie zaś, w granicach swobodnej oceny zgromadzonego materiału, dokonały ustaleń stanu faktycznego, uzasadniając swoje stanowisko.
Tym samym zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie znajduje usprawiedliwienia.
Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ustanawiającego zasadę wydawania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie wyrok zapadł po zamknięciu rozprawy. Istotnie skarżący przed wystąpieniem z prośbą o przywrócenie terminu złożył odwołanie. Nie uchybił zatem obowiązkowi z art. 58 § 2 zdanie 2 k.p.a. Naruszenie ww. przepisu w tym zakresie nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, w której ocenie poddano prawdopodobieństwo braku winy w uchybieniu terminu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.