Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 771/11

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. (15 maja 2009 r. data wpływu) [A] spółka cywilna, zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych pod nr [...], złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 (tj. płatności obszarowych, a także pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - dalej płatności ONW). Spółka cywilna została zawiązana przez P. M. oraz [B] Sp. z o.o. z siedzibą w B. Wnioskiem z dnia 12 maja 2009 r. (14 maja 2009 r. data wpływu) [A] spółka cywilna wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Złożone wnioski były przez wnioskodawcę korygowane.

Trzema decyzjami z dnia [...] grudnia 2009 r., o numerach [...], [...] i [...] oraz znakach spraw [...], [...], [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania za rok 2009 płatności obszarowych (bezpośrednich i uzupełniających), płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu, w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, iż spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Brak osobowości prawnej odczytywany łącznie z treścią art. 29 i 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) prowadzi zdaniem organu do wniosku, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych.

Skoro więc wspólnicy spółki cywilnej [A] są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnych, o które wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji pozytywnej decyzji administracyjnej.

W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", to jest nieposiadający zdolności prawnej i dlatego wywołane takim wnioskiem postępowanie należało umorzyć.

Odwołania od ww. decyzji wniósł w dniu 17 grudnia 2009 r., pełnomocnik spółki cywilnej [A]. Zaskarżył decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie i wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji przyznającej płatność. Odwołania zostały następnie uzupełnione (co do podstaw prawnych zaskarżenia) pismami P. M. z dnia 4 stycznia 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołań, dwiema decyzjami: z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] i [...] oraz decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Zdaniem organu, nie można również przyznać płatności, o którą wnosiła spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez wspólników, albowiem jako wnioskodawcę wskazano spółkę cywilną.

Organ drugiej instancji przyznał, iż podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie nadano numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej.

Skargę na ww. decyzje Dyrektora ARiMR złożył P. M., zarzucając w niej naruszenie art. 28, 29 i 105 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

Wskazał, że spółka cywilna jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa przyznającego płatności rolnicze. Spółka ta ma zatem zdolność administracyjną.

W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skarga została rozdzielona na trzy odrębne sprawy (dotyczące poszczególnych rodzajów płatności, tj. bezpośrednich i uzupełniających, ONW oraz rolnośrodowiskowej).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w sprawie.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 621/10 (będącym przedmiotem kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu, uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniesiono, iż organy administracji dopuściły się przede wszystkim naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości prawnej i kultury prawnej określonej w art. 8 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący jako podmiot składający kolejny wniosek o przyznanie płatności w kolejnym roku, otrzymał od ARiMR częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) wraz z materiałem graficznym oraz instrukcjami jego wypełnienia. Powyższe wynika z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.).

Kierując się powyższymi wskazaniami i działając w przeświadczeniu postępowania zgodnie z wytycznymi organu, skarżący określił jako beneficjenta wnioskowanej płatności spółkę cywilną [A]. Organy uznały natomiast, że takie wskazanie wnioskodawcy powoduje bezprzedmiotowość postępowania (brak jest bowiem po stronie spółki cywilnej podmiotowości prawnej).

Jak wskazał WSA, treść art. 29 k.p.a. nie powinna być interpretowana w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego z tego tylko powodu, że nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, gdyż każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Skoro bowiem ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to uprawniony jest pogląd, że prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa.

Powołując się na treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/2005 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE L z dn. 26.06.1999r.), art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 - dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. nr 10, poz.76 ze zm. - dalej jako ustawa o systemie ewidencji), a także art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, WSA stwierdził, iż spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a za taką może być również uznana grupa osób fizycznych lub prawnych, o których mowa w ww. przepisach prawa unijnego.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z ARiMR, iż art. 12 ust. 5 ustawy o systemie ewidencji nie jest przepisem prawa materialnego pozwalającym na przyjęcie, że spółka cywilna została wyposażona w zdolność prawną w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. W przepisie tym uregulowano jedynie kwestię nadania numeru identyfikacyjnego, m.in. producentom rolnym działającym w formie spółki cywilnej. Z przepisu tego wynika nadto, że numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Z art. 12 ust. 6 ustawy o systemie ewidencji wynika zaś, że do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w przypadku spółki cywilnej, dołącza się pisemną zgodę wspólników.

Tym samym, w przypadku spółki cywilnej, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powinien zostać złożony przez jednego ze wspólników, mianowicie tego, któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny. Również przyznanie płatności winno nastąpić właśnie dla tego wspólnika, na którego wpis do ewidencji producentów zgodę wyrazili pozostali wspólnicy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ nadesłał skarżącemu częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności, a następnie, po ustaleniu, że podmiot który został oznaczony we wniosku (spółka cywilna) nie ma zdolności podmiotowej bycia beneficjentem pomocy, odstąpił od wezwania strony do wyjaśnienia czy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie był złożony przez wspólnika P. M., na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę aby ubiegał się o przedmiotową pomoc. Organy ARiMR ograniczyły się w postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach do stwierdzenia, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej do uzyskania pomocy oraz że pozostali wspólnicy [A] są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), a organ w takim przypadku nie może przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna na rzecz jej wspólników.

Kierując się zatem potrzebą ochrony interesów strony działającej w dobrej wierze, zgodnie z zasadą zaufania uregulowaną w art. 8 k.p.a., WSA w Warszawie nie zaaprobował działania organów.

WSA podkreślił, iż ARiMR uznała, że w sprawie wadliwie nadano numer ewidencyjny producenta rolnego spółce cywilnej, jednakże skutki tego uchybienia w sposób niedopuszczalny przerzucane są na stronę postępowania. Skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania kto jest wnioskodawcą, brak jest w stanie faktyczno-prawnym podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Art. 105 § 1 k.p.a. mógłby znaleźć zastosowanie, gdyby organy wykazały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż płatności nie mogą być przyznane żadnemu ze wspólników. W tym celu konieczne byłoby jednak dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz przedstawienie właściwej argumentacji prawnej. W ocenie WSA organy nie wykazały, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają wspólnikowi spółki cywilnej otrzymanie płatności tylko z tej przyczyny, że jest on zarejestrowanym producentem rolnym. Stąd argumentację organów z tym związaną należy uznać za chybioną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie zaś tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:
2. a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6-9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 lit a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,
3. b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez WSA podmiot nieposiadający osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemający statusu rolnika,
4. c) art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c.) i art. 1 k.c. w zw. z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,
5. d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna, może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym, zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,
6. e) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,
7. f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie, 2 naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności.

Dyrektor ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stoją również na straży praworządności i dążą do ustalenia prawdy obiektywnej.

W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 6-8 k.p.a., albowiem numer producenta rolnego dla spółek cywilnych należących do P. M. został nadany na jego wniosek, w którym domagał się on nadania numeru właśnie spółce cywilnej. To zatem skarżący - zdaniem organu - przyczynił się do powstania takiego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Jeżeli P. M. zainteresowany byłby posiadaniem numeru producenta rolnego wyłącznie dla siebie, z pewnością nie składałby wniosku o nadanie numeru producenta rolnego dla należących do niego spółek cywilnych. Ponadto nigdy nie kwestionował w stosunkach z ARiMR prawidłowości nadania numerów producenta rolnego spółkom cywilnym. Wprost przeciwnie, na rozprawach sądowych przed NSA kwestionował stanowisko WSA w Warszawie w zakresie braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej na gruncie przepisów k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż P. M. przegrał ponad 20 spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W korzystnych dla organu wyrokach NSA stanął na stanowisku, iż nie można wyciągać wniosku, że w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej, z których tylko jednemu nadaje się numer identyfikacyjny, a nie spółce cywilnej, to ta spółka ma przymiot strony, a nie jej wspólnicy (np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 699/09). Z dotychczasowych rozstrzygnięć NSA wynika więc, iż spółki cywilne nie mogą być stroną w indywidualnych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy ARiMR na podstawie przepisów k.p.a. Pomimo stanowiska NSA, P. M. nie podjął żadnych działań mających na celu uregulowanie w stosunkach z ARiMR swojego statusu producenta rolnego, statusu jego małżonki, jak i zawiązanych przez niego spółek cywilnych, tak aby pozostawało to w zgodzie z treścią art. 12 ustawy o systemie ewidencji producentów.

P. M. w dalszym ciągu domaga się przyznania płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 dla spółek cywilnych, ignorując w tym zakresie stanowisko NSA oraz obowiązujące przepisy prawne.

Organy ARiMR nie mogą traktować spółek cywilnych zawiązanych przez P. M. jako stron postępowania administracyjnego i zmuszone są postępowania te umarzać jako bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej wskazano także, iż otrzymując od ARiMR, tzw. wniosek spersonalizowany, w którym jako producenta rolnego wskazano spółkę cywilną, P. M. otrzymał zindywidualizowaną instrukcję informującą o sposobie wypełniania wniosków. Pomimo tego, wniosek wypełniony został w sposób niewłaściwy, niezgodny z treścią instrukcji i zasadami oraz wbrew orzecznictwu NSA.

Pomimo wiedzy, iż spółka cywilna nie może być beneficjentem pomocy, P. M. wypełnił wniosek spersonalizowany danymi tego właśnie podmiotu (spółki cywilnej). Nadto, wniosek spersonalizowany przesłany P. M. stanowił jedynie wstępnie zadrukowany formularz, który wnioskodawca winien uzupełnić bądź też dokonać zmian w jego treści. Podpisując się pod wnioskiem P. M. złożył oświadczenie, iż znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności obszarowych co oznacza, iż w całości ponosi konsekwencje z tytułu swojego wadliwego działania.

Organ wskazał, iż podstawą do przyznania płatności jest prawidłowo wypełniony wniosek. Jedynie taki wniosek wszczyna postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych. W niniejszej sprawie takiego wniosku nie złożono.

Dyrektor ARiMR stwierdził także, iż w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe na skutek braku posiadania przez spółkę cywilną zdolności administracyjnej. Spółka cywilna nie może być traktowana w polskim ustawodawstwie jako rolnik - grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Podmiot ten nie ma podmiotowości prawnej, a co za tym idzie nie posiada organów oraz własnej struktury organizacyjnej pozwalającej na realizację czynności właściwych dla rolnika.

Tylko osoby fizyczne działające osobiście oraz osoby prawne działające za pośrednictwem organów mogą dokonywać czynności w zakresie posiadania oraz współposiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może wykonywać posiadania gruntów rolnych, nie może sama przenieść posiadania gruntów rolnych i odwrotnie na spółkę cywilną nie można przenieść posiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może więc władać gospodarstwem rolnym rozumianym zgodnie z art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie istniała konieczność wzywania, przed umorzeniem postępowania, zainteresowanych wspólników spółki cywilnej do właściwego wskazania strony, ponieważ było jasne, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych złożyła spółka cywilna, nie będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie - Wydział Zamiejscowy w Radomiu, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej przedstawionej NSA uzasadniają ich łączne rozpoznanie, albowiem cechą wspólną tych zarzutów jest określony pogląd przyjęty przez organ i Sąd pierwszej instancji co do kwestii statusu spółki cywilnej, jako beneficjenta płatności.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji umarzającą w całości postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki cywilnej [A] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Na etapie postępowania przed organami (ale także w złożonym środku odwoławczym) zwrócono uwagę na trzy istotne kwestie, odnoszące się do tego, że:

1. 1. spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnej;
2. 2. spółka cywilna, jako że nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może być beneficjentem wskazanych płatności;
3. 3. nie można przyznać płatności, o którą wnioskowała spółka cywilna, na rzecz jej wspólników - którzy są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR, jako niezależni producenci rolni - a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawcę jednoznacznie wskazano spółkę cywilną; odmienne stanowisko powodowałoby de facto zmianę wnioskodawcy w trakcie postępowania administracyjnego, tj. niedopuszczalne przekształcenie podmiotowe w postępowaniu;

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz przepisy prawa krajowego przesądzają o tym, że podmiotem uprawnionym do pomocy finansowej dla producentów rolnych może być również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status tej grupy oraz jej członków w świetle prawa krajowego, której (których) gospodarstwo rolne znajduje się na terytorium Wspólnoty i która prowadzi działalność rolniczą. W konsekwencji WSA w Warszawie przyjął, iż za rolnika uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie zawartej umowy działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.

Powyższe wnioskowania są zdaniem NSA niepełne.

W niniejszej sprawie powstały problem prawny można sprowadzić do pytania, komu, na tle okoliczności stanu faktycznego, przysługuje status producenta rolnego w sprawie o przyznanie płatności obszarowych, tj. czy status ten przysługuje wspólnikom spółki cywilnej, czy też samej spółce cywilnej jako takiej.

Wskazana kwestia, na tle podobnych okoliczności faktycznych, stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 stwierdził, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przysługuje spółce cywilnej.

NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w przywołanej uchwale, jak również prezentowaną w jej uzasadnieniu argumentację, zwłaszcza zaś przyjęty kierunek wykładni przepisów prawa krajowego i unijnego. Wskazana uchwała, posiada moc ogólnie wiążącą (podjęta została na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy wskazać, iż z oczywistych względów treść uchwały z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, nie mogła być znana zarówno dla Sądu pierwszej instancji, jak i organów orzekających w sprawie, bowiem wydano ją po tym, jak wskazane podmioty rozpoznały przedstawioną im sprawę. Niemniej jednak, stanowisko w uchwale tej wyrażone musi zostać uwzględnione na etapie niniejszego sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego.

W kontekście powyższych uwag uznać należy, iż producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca:

1. a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub
2. b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 lub
3. c) posiadaczem zwierzęcia.

Z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wynika z kolei, iż producentem rolnym, tj. rolnikiem, jest osoba fizyczna, osoba prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz które prowadzą działalność rolniczą.

W powołanej uchwale podkreślono, iż przepis art. 3 pkt 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych, nie kształtuje w sposób samoistny zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności. Użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego wskazuje jedynie podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności takie mogą mu zostać przyznane. Dokonując przeglądu obowiązujących przepisów (unijnych i krajowych), przy uwzględnieniu siatki pojęciowej, którą na ich gruncie operuje prawodawca (unijny i krajowy) w zakresie odnoszącym się do określenia (definiowania) podmiotu uprawnionego do płatności, w przywołanej uchwale zwrócono uwagę, iż "Prawo unijne i prawo krajowe wykracza, w zakresie dopłat, poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). (...) przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003). Traktują grupę jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie.".

Tym samym, to, że spółka cywilna nie ma według prawa krajowego osobowości prawnej i nie została jako odrębny od wspólników podmiot wyposażona w zdolność prawną, nie jest przeszkodą do uznania jej za uprawnioną do uzyskania płatności. Kwestii tego, czy spółka cywilna może być beneficjentem płatności nie należy zatem oceniać przez sam pryzmat ogólnej, cywilistycznej zdolności do działań prawnych. Spółka cywilna może mieć prawo do dopłat, jeżeli jest rolnikiem w znaczeniu przedstawionym powyżej (spełnia warunki z tym związane).

Reasumując, spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003 i w związku z tym nie sposób odmówić jej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów rolnych. Odwołując się ponownie do uzasadnienia uchwały z dnia 30 maja 2012 r., wskazać należy, że grupa osób, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, które związane są umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w ramach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego. Oznacza to więc, że według reguły współdziałania wspólników, a nie reguły współdziałania (wnoszenia wkładów) określonych przepisami prawa krajowego dotyczącymi spółki cywilnej, należy oceniać spełnienie przez grupę osób tworzących taką spółkę wymagań uprawniających do uzyskania płatności.

Jednoznacznego podkreślenia tym samym wymaga, iż to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej (byle prawem dopuszczalnej), będą prowadzić dane przedsięwzięcie, a takim niewątpliwie jest produkcja rolna. Prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może więc a limine stanowić kryterium dyskwalifikującego z postępowania o przyznanie płatności. Działanie takie miałoby w istocie charakter dyskryminujący i także z tego względu nie zasługuje na aprobatę.

Zdaniem NSA kwestia przyznania wnioskowanej przez spółkę cywilną pomocy finansowej determinowana powinna być rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego (wspólnego) gospodarstwa rolnego przez wszystkich członków grupy - tj. rolnika - związanych umową spółki cywilnej, zawiązanej w tak właśnie określonym celu oraz oceny spełniania przez tę grupę wszystkich innych wymagań uprawniających do uzyskania danej płatności.

NSA jednocześnie zwraca uwagę, iż prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Zdaniem Sądu w pewnych sytuacjach za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu, przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach), wielu umów spółek cywilnych i zgłaszanie przez te nowe podmioty ("zawiązane" spółki cywilne) wniosków o wsparcie (płatności). Kwestia, czy to swoiste "multiplikowanie" spółek cywilnych stanowi uzasadnioną okolicznościami formę prowadzenia działalności rolniczej, czy też jest tylko przejawem działania nastawionego na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie, musi być rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej, na tle okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim konkretnych przepisów prawa regulujących cel, zasady oraz warunki przyznawania wsparcia. Kwestie te - jak wskazano - będą rozstrzygane w innym postępowaniu, zaś prawidłowość działania organów w tym zakresie będzie mogła zostać poddana ocenie sądów administracyjnych.

Na tle niniejszej sprawy należy pobocznie wskazać, iż o ile płatność obszarowa co do zasady przysługuje każdemu podmiotowi, niezależnie od zadeklarowanej powierzchni gospodarstwa, o tyle rzecz ma się zupełnie inaczej w przypadku pomocy finansowej z tytułu płatności rolnośrodowiskowych (w odniesieniu do wariantów określonych pakietów). Wobec niektórych płatności rolnośrodowiskowych ustawodawca ustanowił limit wsparcia, zakreślony np. ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych. Płatność do każdego hektara jest więc uzależniona de facto od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem - por. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. W tym stanie rzeczy, tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne), wielu spółek cywilnych, które następnie odrębnie zgłaszałyby działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie przez wspólników zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy w obniżonej wysokości (przekraczałyby bowiem maksymalną powierzchnię), może być uznane za działanie obchodzące prawo i w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie.

Skoro bowiem dane podmioty, nie mogłyby indywidualnie uzyskać płatności rolnośrodowiskowych ponad pewien ustalony limit, to zawiązywanie przez nie wielu spółek cywilnych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników z tytułu podejmowania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Te kwestie powinny być przedmiotem ponownej oceny organów orzekających w sprawie.

Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzję tę uchylił wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, uznać należy za zasadniczo prawidłowe. Fakt, że pogląd prawny prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do statusu producenta rolnego - rolnika, jako podmiotu uprawnionego do płatności, a w konsekwencji podmiotu posiadającego zdolność do ich uzyskania, w sposób wyraźny nie koresponduje z przedstawionym powyżej stanowiskiem i argumentacją NSA - pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej (art. 184 in fine p.p.s.a). Wiążącą w tej sprawie jest bowiem ocena prawna wyrażona w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.