Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 734/12, oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej w T., dalej jako skarżąca, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r,. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia.
Decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2008 r. udzielono skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przy ul. N. w Z., w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej w dniach od 6 maja 2008 r. do 9 maja 2008 r., zgodnie z projektem organizacji ruchu drogowego załączonym do wniosku o wydanie zezwolenia, oraz nałożono obowiązek wniesienia opłaty z tytułu zajęcia opasa drogowego. Podstawę wydania decyzji stanowił art. 40 ust. 1 - 4, ust. 11 i 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.: powoływanej dalej jako: u.d.p.). Decyzja została wydana w związku z realizacją przez skarżącą - jako wykonawcę – projektu budowlanego w ramach inwestycji realizowanej przez inwestora Gminę Z. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywodząc, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), gdyż skierowano ją do podmiotu, który nie był stroną postępowania.
Skarżąca przywołała treść art. 39 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym to inwestor jest obowiązany wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on winien być adresatem decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia i ponieść płaty z tego tytułu. To inwestor ma bowiem interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Samorządowe Kolegium odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że art. 39 ust. 3a, nie daje podstaw do stwierdzenia, że tylko inwestor dysponuje interesem prawnym legitymującym go do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Powołany przepis określa bowiem, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym, a zatem, skoro jedynie inwestor może ubiegać się o wydanie takiej decyzji, to tylko do niego kierowane są pouczenia o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ podkreślił, że ten element decyzji ma jedynie charakter informacyjny, stąd nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę określonych prac zleconych przez inny podmiot.
Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie takiego uprawnienia tylko inwestorom, to byłoby to określone w sposób jednoznaczny. Przepis art. 40 ust. 1 u.d. p. nie wprowadza jednak żadnych ograniczeń podmiotowych. Zdaniem organu, takich ograniczeń nie można również wywieźć z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Organ przyznał, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite, jednak przeważa w nim pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o takie zezwolenie. Interes prawny wykonawcy robót polega na tym, że to właśnie ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy, a odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to również tylko on jest adresatem decyzji nakładającej karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, czy za zajęcie większej powierzchni niż określono to w zezwoleniu zarządcy drogi. Wobec czego SKO stwierdziło, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może otrzymać zarówno inwestor, jak i bezpośredni wykonawca prac, wobec czego nie zaistniała przesłanka z art. 11 pkt 4 k.p.a.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wadliwą wykładnię art. 39 ust. 3a i art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że adresatem tych norm jest każdy podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy. Zdaniem skarżącej, wykonawca robót budowlanych posiada interes faktyczny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego, co jednak nie może prowadzić do modyfikacji czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych z inwestora na wykonawcę robót.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. W uzasadnieniu Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego oznaczałoby, że skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, a w konsekwencji prowadziłoby to do powstania po stronie zarządcy drogi obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosła o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci skierowania jej do osoby nielegitymującej się przymiotem strony. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz. Podniósł, że przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych, który jest materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia nie posługuje się pojęciem "inwestor". Zgodnie z treścią przepisu art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym.
Sąd powołał § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p. Zauważył, że wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy, a skoro tak, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz tego podmiotu i skierowana do niego nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie prawa (art. 28 k.p.a.) nie stanowi przesłanki nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że wprawdzie po wprowadzeniu do art. 39 ust. 3a u.d.p. terminu " inwestor", w orzecznictwie pojawił się pogląd, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że tylko ten podmiot winien być generalnie traktowany jako strona w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego, jednak kwestia ta mogła być brana pod uwagę jedynie na etapie rozpatrywania środków odwoławczych w zwykłym trybie rozpoznawczym, lecz nie mogła odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym.
Aczkolwiek ustawodawca rozróżnił przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, to jednak wzruszenie decyzji w tym trybie stanowi środek nadzwyczajny. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji wobec rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 28 k.p.a., nie jest, zdaniem Sądu, możliwe. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona inną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta Z., który został wskazany równocześnie jako inwestor decyzji w pozwoleniu na budowę, a ponadto udzielone zezwolenie dotyczy zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, której organ ten jest zarządcą. WSA zauważył, że wątpliwym jest, czy w takiej sytuacji w ogóle było wymagane wydanie decyzji w trybie art. 40 u.d.p. Ponieważ ustawodawca nie przewidział takiego przypadku i brak jest jednoznacznej regulacji w tym zakresie, nie sposób dopatrzeć się wady prawnej w decyzji Prezydenta Miasta Z. w postaci rażącego naruszenia prawa.(art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Skargę kasacyjną złożył Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej.
Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi, a w efekcie tego, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2008 r. w całości. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Autorka skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) nie każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a tylko skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, że w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby niebędącej strona w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiej decyzji. b) wobec faktu, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji; - w konsekwencji powyższego błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego, który uzasadniał jego zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym to nie wykonawca, lecz inwestor posiada interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a przez to inwestor, a nie wykonawca powinien być adresatem decyzji w tej sprawie. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie może być zatem skierowana do wykonawcy, gdyż nie jest on stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w uzyskaniu takiej decyzji (art. 28 k.p.a.).
Powyższe ustalenie Sądu co do adresata decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie znalazło jednakże potwierdzenia w stanowisku Sądu wyrażającym ocenę legalności spornej decyzji Prezydenta Miasta Z. Stało się tak wskutek dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a w szerszym kontekście, także błędnej wykładni całego § 1 wskazanego przepisu.
Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie stwierdza się, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną pociąga za sobą wadliwość przewidzianą w tym przepisie, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec trafnych ustaleń Sądu, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego powinna być adresowana do inwestora, a nie do wykonawcy, oczywistym wydaje się, że decyzja Prezydenta Miasta Z. zawiera wadę stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd z jednej strony stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Z. powinna być skierowana do inwestora, a nie do wykonawcy (a więc w istocie została skierowana do niewłaściwego podmiotu), z drugiej zaś uznał, że skoro istnieją wątpliwości interpretacyjne co do określenia adresatów decyzji wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., to nie można stwierdzić nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd dokonał wykładni charakteru wszystkich przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, w tym także przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez pryzmat wniosków wynikających z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powoływane przez stronę naruszenie prawa było rażące (oczywiste, jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka).
Innymi słowy, przy ocenie wystąpienia tej przesłanki możliwa jest sytuacja, w której pomimo ustalenia przez organ lub sąd, że decyzja narusza prawo, możliwe jest odmówienie stwierdzenia jej nieważności, jeżeli oceniający uzna, że naruszenie nie było rażące. Takiego ocennego charakteru nie ma natomiast przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym przypadku bowiem każdorazowe ustalenie, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną wiąże się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, zdaniem skarżącej, całkowicie nietrafiona jest argumentacja Sądu, w której wskazuje on, że okolicznością wykluczającą stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. jest to, że to skarżąca wystąpiła o wydanie na jej rzecz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższe oznacza, że zdaniem Sądu I instancji, wobec niejasności przepisów u.d.p. w zakresie podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przymiot strony w postępowaniu o udzielenie takiego zezwolenia nabywa się poprzez samo wystąpienie z wnioskiem do organu administracji niezależnie od tego, czy posiada się interes prawny w podjęciu przez organ żądanych czynności.
Tymczasem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 28 wprost wskazują, że stroną postępowania jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To zatem nie wystąpienie z wnioskiem do organu administracji przesądza o interesie prawnym podmiotu w danym postępowaniu a przez to o statusie strony (tak jak twierdzi Sąd), lecz wręcz przeciwnie, interes prawny tego podmiotu warunkuje to, czy jest on stroną i może skutecznie zainicjować dane postępowanie. Jeżeli zatem dany podmiot nie ma interesu prawnego w żądaniu od organu podjęcia określonych czynności, to nawet wystąpienie przez niego z wnioskiem o podjęcie tych czynności nie powoduje, że organ może wydać w sprawie decyzję merytoryczną, przesądzając o prawach lub obowiązkach wnioskodawcy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie skorzystało z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne.
Ma rację skarżący podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu - ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (ciężkiego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone.
Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze. To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. Z decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że firmie [...] S.A. z siedzibą w T. udzielono takiego właśnie zezwolenia - na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 u.d.p. nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia.
Przepis art. 39 ust. 3a ustawy, na który powołuje się skarżąca, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.
Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot - wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.
Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania.
Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Jeżeli to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, inwestor nie występował bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy.
Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.
Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.