Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Województwa Dolnośląskiego na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
w dniu 27 stycznia 2012 r. Województwo Dolnośląskie zawarło umowę z O. P. Sp. z o.o. Sp. k., której przedmiotem było świadczenie usług w zakresie obsługi finansowo-księgowej obejmujących rozliczanie inwestycji, przygotowanie i terminowe składanie do Instytucji Wdrażającej – Polskiej Organizacji Turystycznej - wniosków o płatność, realizacja bieżących zadań na potrzeby dokumentacji finansowo-księgowej, współpraca z komórkami Urzędu Marszałkowskiego oraz z partnerami, obsługa administracyjno-biurowa projektu, doradztwo i konsultacja oraz uczestnictwo w naradach dotyczących projektu.
W wyniku weryfikacji wydatków związanych z umową zawartych we wnioskach o płatności rozliczające pobraną zaliczkę, stwierdzono, że wydatki te zostały zaliczone przez Województwo Dolnośląskie (beneficjenta) do kategorii kosztów kwalifikowanych pod nazwą Wynagrodzenia wraz z pozapłacowymi kosztami pracy, w tym składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne osób zaangażowanych bezpośrednio w przygotowanie i realizację projektu objętego wsparciem, delegacje krajowe osób zaangażowanych w realizację projektu określonej w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013".
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Polska Organizacja Turystyczna (instytucja wdrażająca) określiła beneficjentowi kwotę przypadającą do zwrotu wskazując, że kategoria, pod jaką określono wydatki nie mogła zostać uznana za właściwą dla wydatków poniesionych w związku z wykonaniem umowy, albowiem wymagała ona aby wydatki mające charakter wynagrodzenia wypłacane były osobom bezpośrednio zaangażowanym w przygotowanie i realizację projektu objętego wsparciem. Organ wskazał, że nie było możliwe wskazanie adekwatnej kategorii kosztów, do której należałoby przyporządkować wydatki związane z realizacją umowy.
Objętą skargą decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. Minister Rozwoju Regionalnego, w wyniku rozpoznania odwołania beneficjenta, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odwołując się do regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych), przed wszystkim do jej art. 207 oraz przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 126C/1C99 (Dz.U.UE.L.06.210.25 ze zm.), organ odwoławczy stwierdził, że doszło do wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych i wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wskazał, że beneficjent w ramach realizowanego projektu ponosił wydatki w ramach umowy zawartej z wykonawcą na realizację usług obcych, które zakwalifikował do kategorii wydatków kwalifikowalnych związanych z wynagrodzeniami, gdyż w ramach działania 6.4 POIG katalog wydatków kwalifikowalnych nie przewidywał zakupu usług zewnętrznych.
W ocenie organu odwoławczego wykonywane zadania wynikające z umowy stanowiły typową usługę zewnętrzną, którą można było uznać za wydatek kwalifikowalny w projekcie tylko wówczas, gdyby taka kategoria wydatków zostałaby wyszczególniona dla działania 6.4 POIG w rozdziale 7 "Wykaz kategorii wydatków kwalifikowalnych w ramach działań/poddziałań POIG" Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu. Wskazał, w świetle zastrzeżeń organu co do kwalifikacji wydatków beneficjenta w związku z wykonaniem umowy ze spółką O. P., będących postawą decyzji, spornym było czy w świetle zapisów Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków, wydatki te były wydatkami niekwalifikowanymi. Sąd podkreślił, że również spornym była podstawa do zastosowania wymienionych Wytycznych.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania Wytycznych był art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie określonym w punktach od 1 do 11 tego przepisu. Odnośnie mocy wiążącej wytycznych Sąd I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1097/10, w którym uznano, że wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu oraz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie.
Sąd I instancji podkreślił, że podpisana przez stronę umowa z dnia 30 września 2010 r. zawierała w wielu przypadkach odesłanie do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków jak również zapis, że beneficjent zobowiązany jest do stosowania wytycznych obowiązujących w dniu zawarcia pre-umowy. W chwili zawierania takiej umowy, tj. 6 lutego 2009 r., obowiązywały od dnia 24 czerwca 2008 r. Wytyczne MRR w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 z dnia 5 czerwca 2008 r. Zgodnie z jej zapisami dla działania 6.4 kwalifikowalne były "wynagrodzenia wraz z pozapłacowymi kosztami pracy, w tym składkami na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, osób zaangażowanych bezpośrednio w realizację projektu objętego wsparciem, ponoszone ze środków własnych wnioskodawcy".
W ocenie Sądu z przywołanej regulacji jednoznacznie wynikało, że zakup usług zewnętrznych w obowiązujących Wytycznych nie został zaliczony do wydatków kwalifikowalnych w ramach działania 6.4 POIG. Odnoszą się one do kosztów typowo osobowych, ponoszonych czy to na podstawie umowy o pracę czy umowy cywilno-prawnej. Taką interpretacje potwierdzał, zdaniem Sądu, rozdział 6 podrozdział 6.12 "Koszty ogólne" Wytycznych z 1 kwietnia 2010 r. rozróżniający "wynagrodzenie wraz z pozapłacowymi kosztami pracy" i "zakup usług zewnętrznych". Taki stan sprawy przemawiał, w ocenie Sądu I instancji za prawidłowością zakwalifikowania przez organ zapłaty za usługę spółki O. P. jako wydatek niekwalifikowany.
Sąd nie podzielił zarzutów odnoszących się do decyzji organu I instancji, albowiem decyzja organu odwoławczego wydana została po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym strona była powiadomiona.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Województwo Dolnośląskie skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegający na braku ustaleń faktycznych oraz nieprawidłowej ocenie ustaleń polegających na:
- a) przypisaniu konkretnym Wytycznym Ministerstwa Rozwoju Regionalnego przymioty tzw. "prawa wewnętrznego", w sytuacji w której dokument ten nie spełniał wymogów z art. 93 Konstytucji RP;
- b) założeniu, wbrew podniesionym racjonalnym wątpliwością, że konkretne Wytyczne zostały prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego
- - postawa taka mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sytuacji w której ustalono by, że Wytyczne wydane zostały sprzecznie z zasadami wynikającymi z art. 93 Konstytucji;
- 2. błędne ustalenia faktyczne sprawy przez uznanie, że Województwo Dolnośląskie naruszyło procedury, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych w sytuacji w której skarżący skrupulatnie przestrzegał powszechnie obowiązujących przepisów oraz umowy, czym nie mógł doprowadzić do szkody w budżecie wspólnotowym;
- 3. niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 184 ustawy o finansach publicznych, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ów wpływ polega na związku przyczynowym pomiędzy powyższymi uchybieniami procesowymi, a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który mógłby być inne gdyby dokonano kontroli prawidłowości wydania Wytycznych (nie tylko prawnej możliwości ich wydania) oraz kontroli czy w sprawie doszło lub mogło dojść do szkody w budżecie wspólnotowym;
- 4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie gradacji mocy obowiązującej przepisów prawa, a w szczególności nie uwzględnienie zarzutu (w ogóle pominięcie) naruszenia przez Wytyczne art. 7, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, które to normy nie pozwalają podmiotowi publicznemu (Województwo Dolnośląskie taki podmiotem jest) odrębnie traktować przy zlecaniu zadań osoby fizyczne i osoby prawne. Wytyczne o ile nawet zostały prawidłowo wydane nie mogły naruszać norm konstytucyjnych.
Podnosząc te zarzuty Województwo Dolnośląskie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie; oddalenie w całości w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wypływ na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego. Niewątpliwie należy przyznać rację Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, który w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie tejże skargi z uwagi na niespełnienie przez nią wymogów tzw. konstrukcyjnych, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a, tzn. kasacja ta nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych. W ocenie organu autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał konkretnych przepisów prawa, które naruszył Sąd I instancji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zamieszczonych w punktach od 1 do 3 petitum skargi kasacyjnej to przypomnieć należy, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz kontroluje i ocenia prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji. Nadto nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż błąd Sądu I instancji polegał na uznaniu wydanych przez organ Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków za spełniające kryterium źródeł prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji ocenił moc wiążącą tych Wytycznych, wskazując na ich umocowanie w przepisach rangi ustawowej, przywołując nadto poglądy judykatury w tej kwestii, tj. stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1097/10), w którym to wyroku NSA wskazał, że co prawda systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji.
Ponadto NSA zaakcentował w tymże wyroku, że wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu oraz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie.
Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie podkreślił także, iż sama umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez skarżącego odwołuje się do tychże Wytycznych, a zatem w oparciu o postanowienia tej umowy (jej § 2 ust. 2 pkt 3) skarżący zobowiązał się do stosowania Wytycznych. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 2 tej umowy warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane jest zgodność ich poniesienia z Wytycznymi. Beneficjent jest zobowiązany do stosowania Wytycznych obowiązujących w dniu zawarcia pre-umowy. W przypadku zmiany Wytycznych na korzyść beneficjenta jest on uprawniony do powołania się na te zmiany obowiązujące w dniu wykonania czynności lub operacji. Jak podkreślił Sąd I instancji w chwili zawierania pre-umowy (6 luty 2009 r.) obowiązywały Wytyczne MRR w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 z dnia 5 czerwca 2008 r., obowiązujące od dnia 24 czerwca 2008 r. Zgodnie z zapisami tam przyjętymi dla działania 6.4 kwalifikowalne są "wynagrodzenia wraz z pozapłacowymi kosztami pracy, w tym składkami na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, osób zaangażowanych bezpośrednio w realizację projektu objętego wsparciem, ponoszone ze środków własnych wnioskodawcy".
Skarżąca w odwołaniu odwoływała się do Wytycznych z 1 kwietnia 2010 r., obowiązujących od dnia 14 maja 2010 r. Zgodnie z zapisami tych Wytycznych do wydatków kwalifikowanych zalicza się "wynagrodzenia wraz z pozapłacowymi kosztami pracy, w tym składkami na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, osób zaangażowanych bezpośrednio w realizację projektu objętego wsparciem, w zakresie realizacji projektu, w tym zatrudnionych poza granicami Polski, ponoszone ze środków własnych wnioskodawcy" (s. 57 Wytycznych). Organ II instancji w decyzji powołał się na Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków obowiązujące od dnia 27 kwietnia 2011 r., które co do wydatków kwalifikowanych dla działania 6.4 nie różnią się od wersji poprzedniej (s. 59 Wytycznych). Rację ma Sąd I instancji, iż z przytoczonych regulacji wyraźnie wynika, że zakup usług zewnętrznych w żadnych z obowiązujących Wytycznych nie został zaliczony do wydatków kwalifikowalnych w ramach działania 6.4 POIG.
Przytoczone zapisy odnoszą się do kosztów typowo osobowych, ponoszonych czy to na podstawie umowy o pracę czy umowy cywilno-prawnej. Jak zaakcentował Sąd I instancji wyraźnie to zresztą wynika z Rozdziału 6 podrozdział 6.12 "Koszty ogólne" Wytycznych z 1 kwietnia 2010 r. Wyraźnie wynika z niego rozróżnienie pomiędzy "wynagrodzeniem wraz z pozapłacowymi kosztami pracy" a "zakupem usług zewnętrznych". A zatem organ prawidłowo zakwalifikował zapłatę za usługę dla firmy Optima Partners jako wydatek niekwalifikowany.
Zasadnie także Sąd I instancji podkreślił, że kwestia prawidłowo przeprowadzonego postępowania przetargowego w celu wyłonienia dostawcy usług nie ma związku z meritum sprawy, bo zarzuty organu w tej sprawie dotyczą nie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ale braku kwalifikowalności wydatku.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca w punktach drugim i trzecim petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenie art. 184 ustawy o finansach publicznych, którego to przepisu Sąd ten nie stosował, lecz oceniał jego zastosowanie w sprawie przez organy administracji. Nadto przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, dwóch ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, który z nich (lub oba) uważa za naruszony przez Sąd I instancji, co powoduje, iż taki zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W punkcie czwartym petitum skargi kasacyjnej pomieszczono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: "poprzez niezastosowanie w sprawie gradacji mocy obowiązującej przepisów prawa, a w szczególności nie uwzględnienie zarzutu (w ogóle pominięcie) naruszenia przez Wytyczne art. 7, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, które to normy nie pozwalają podmiotowi publicznemu (Województwo Dolnośląskie taki podmiotem jest) odrębnie traktować przy zlecaniu zadań osoby fizyczne i osoby prawne." Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podzielił.
Zauważyć należy, iż Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydane przez organ Wytyczne stanowiły podstawę prawna rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego, a zatem nie mogło dojść do naruszenia normy konstytucyjnej z art. 7 Konstytucji RP. Natomiast sytuacja skarżącego nie była przed Sądem I instancji oceniana w świetle treści art. 20, 22 i 32 Konstytucji. Nie można dopatrzeć się naruszenia w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 20, 22 i 32 Konstytucji, ponieważ nie doszło do ograniczenia wolności prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, ani do aktu dyskryminacji w życiu gospodarczym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a.