Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 846/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi I. S. (dalej: skarżąca, beneficjentka), uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. orzekł o przyznaniu I. S. - po potrąceniu kwoty 186,16 zł, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2010 r., ONW - Nizinne strefa I w łącznej wysokości 597,86 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności ONW na 2010 r. beneficjentka złożyła [...] maja 2010 r. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2010 r. strefa Nizinna I wynosiła 4,90 ha. W wyniku kontroli dokonanej w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) i kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Dla działki rolnej o symbolu F, położonej na działce ewidencyjnej nr 806 w obrębie K., zadeklarowano powierzchnię 0,25 ha, powierzchnia zaś stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła 0,24 ha. Dla działki rolnej o symbolu E, położonej na działce ewidencyjnej nr 804 w obrębie K., zadeklarowano powierzchnię 0,10 ha, z kolei powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła 0,04 ha. Przedmiotowa działka wobec niespełnienia warunku minimalnej powierzchni dla działki rolnej, tj. 0,10 ha została wykluczona z pomocy.
Dla działki rolnej o symbolu J, położonej na działce ewidencyjnej nr 626 w obrębie M., zadeklarowano powierzchnię 0,95 ha. W wyniku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w związku z wykryciem konfliktu kontroli krzyżowej stwierdzono, iż powierzchnia tej działki stanowiła 0,54 ha. Całkowita powierzchnia działek wykluczona z płatności wyniosła 0,52 ha. Powierzchnia stwierdzonych działek rolnych na obszarze strefa Nizinna I wyniosła 4,38 ha. Wobec ustalenia, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do pomocy, a stwierdzoną wyniosła 11,8721%, tj. powyżej 3% lub 2 ha lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74, ze zm.)
Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności ONW strefa nizinna I beneficjentka zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 4,90 ha. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie dopuścił jako dowód dane zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli dotyczące wszystkich działek zgłoszonych przez rolnika, raport z weryfikacji w terenie działek rolnych przeprowadzonej na działce ewidencyjnej nr 626 w dniu [...] listopada 2011 r. (dotyczący kampanii za 2009 r.) oraz korektę złożoną [...] lutego 2011 r. przez M. S. Organ odwoławczy wskazał, że deklarowana do płatności działka J, z uwagi na powierzchnię stwierdzoną 0,04 ha (deklarowana 0,10 ha) nie spełniała minimalnego warunku uznania za działkę rolną i została wykluczona z pomocy.
Strona potwierdziła powyższy stan rzeczy w odwołaniu. Powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza działki F, w oparciu o pomiar otofotomapy i dane z systemu informatycznego, ustalona została na 0,24 ha. Działka nr 626 była przedmiotem konfliktu rodzinnego pomiędzy beneficjentką a M. S., skutkiem czego obaj producenci rolni zgłosili ją do płatności na 2010 r. Powierzchnia użytkowanej rolniczo działki rolnej I/I1 (o numerze ewidencyjnym 626) - 0,54 ha ustalona została na podstawie danych uzyskanych w wyniku kontroli na miejscu z listopada 2010 r., określających w sposób bezsporny powierzchnię faktycznie użytkowaną przez stronę. Dane te korespondowały z korektą złożoną przez M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę I. S. wyjaśniając, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporne w sprawie było czy organy obu instancji zasadnie pomniejszyły skarżącej przysługujące jej płatności ONW.
Powyższego pomniejszenia dokonano ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanych przez skarżącą we wniosku działek rolnych. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynikało, że podczas przeprowadzonych kontroli, tj. kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej stwierdzono mniejszą uprawnioną powierzchnię działek rolnych niż zadeklarowana przez rolnika. To zaś skutkowało pomniejszeniem płatności, o które ubiegała się skarżąca. Powyższe ustalenia jak wskazywały organy potwierdzał zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który to składała się w szczególności kontrola administracyjna wniosku, raport z weryfikacji w terenie działek rolnych przeprowadzonej na działce nr 626 w dniu [...] listopada 2010 r. (dotyczący płatności na 2009 r.) oraz korekta złożona przez innego rolnika, uczestnika konfliktu krzyżowego.
Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm, dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Organy obu instancji w ocenie Sądu I instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naruszyły tym samym art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wyjaśniały istotnych dla sprawy, a podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności. Przede wszystkim nie wyjaśniają dlaczego nie przeprowadzono ponownej kontroli na miejscu dotyczącej wszystkich trzech spornych działek, a ograniczono się jedynie do przyjęcia za wystarczający dowód w sprawie raportu z weryfikacji w terenie dotyczącego tylko jednej z nich. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia dokonane przez organy w sprawie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy wniosek skarżącej rzeczywiście zawierał błędne dane. Jedynie zaś, co należy podkreślić, ustalenie powyższego uzasadniało dokonanie stosownego pomniejszenia przyznanych płatności.
Zauważono, że organy nie wyjaśniły czy skarżącej doręczono raport weryfikacyjny z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczący spornej działki rolnej o nr 626, na podstawie którego to, jak i w oparciu o dokonaną przez uczestnika kontroli krzyżowej korektę pomniejszono skarżącej płatności. Okoliczność ta, w szczególności w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu mogła mieć zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141, 30/04/2004 P. 0018-0058, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.
Z kontroli takiej sporządza się zaś stosownie do treści art. 28 protokół. Zgodnie z ust. 2 art. 28 ww. rozporządzenia w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli.
Analiza zgromadzonego i przedstawionego w sprawie przez organy materiału dowodowego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. budziła poważne wątpliwości co do tego, czy umożliwiono skarżącej jako stronie prawo udziału w toczącym się postępowaniu. Z przedstawionych w sprawie akt, a w szczególności ze znajdującego się w nich raportu z weryfikacji w terenie sporządzonego w ramach kontroli krzyżowej w dniu [...] listopada 2010 r., na który to powołują się organy, nie wynikało bowiem, aby w ogóle przekazano skarżącej kopię przedmiotowego raportu. Organy nie przedstawiły w przekazanych aktach administracyjnych dowodu doręczenia skarżącej ww. dokumentu. W tej sytuacji skarżąca nie brała udziału w kontroli, a organy pozbawiły ją możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń do przedmiotowego raportu. Zaakcentowano, że na podstawie tego zaś właśnie raportu, jak i korekty dokonanej przez drugiego rolnika - uczestnika kontroli krzyżowej pomniejszono skarżącej przysługujące jej płatności.
Organy nie wyjaśniły również, czy w sytuacji konfliktu krzyżowego umożliwiono skarżącej złożenie takiej korekty i dlaczego uwzględniono jedynie korektę dokonaną przez ww. rolnika. Powyższe oznaczało, że niewątpliwie materiał dowodowy w sprawie nie został rozpatrzony w wyczerpujący sposób.
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej okoliczności. Przede wszystkim wyjaśnić należy, dlaczego nie przeprowadzono ponownej kontroli na miejscu dotyczącej wszystkich spornych w niniejszej sprawie działek rolnych. Nadto, wyjaśnienia wymaga kwestia doręczenia skarżącej raportu z czynności weryfikacyjnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r. Powyższe było bowiem niezbędne do wyjaśnienia czy skarżąca miała możliwość zgłoszenia jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w sposób należyty i przekonywujący.
Skargę kasacyjną złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 zez zm.)
- 2) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu;
- 3) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z materiału dowodowego, zwłaszcza wyjaśnień strony postępowania zawartych w odwołaniu z dnia 21 marca 2011 r. i w konsekwencji pominięcia ustaleń stanu faktycznego zapewnienia stronie uczestnictwa w postępowaniu kontrolnym oraz powierzchni deklarowanych działek;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił w uzasadnieniu, że organ dokonując oceny materiału dowodowego oparł się nie tylko na podstawie dokumentacji fotograficznej wykonanej przez upoważnionych inspektorów terenowych lecz także wyników kontroli na miejscu. W ocenie organu Sąd I instancji całkowicie pominął zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci odwołania strony z dnia 21 marca 2011, w którym strona odnosiła się do wyników kontroli, co przemawiało za przyjęciem posiadania wiedzy co do jego wyników. Zwrócono również uwagę, że strona była obecna przy kontroli. Powyższe zarzuty znajdowały oparcie w odwołaniu, które należało uznać za dokument prywatny w myśl przepisów kodeksu postępowania cywilnego. W opinii organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył tym samym zasady postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. oraz ar. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy administracyjnej, zwłaszcza dokumentu prywatnego, jakim jest odwołanie strony postępowania oraz dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z kontroli.
Zdaniem organu Sąd I instancji naruszył również przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez przyjęcie, że jedynie po stronie organu ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji zaś stracił z pola widzenia odmienność postępowań w sprawie płatności od typowego postępowania administracyjnego toczącego się wyłącznie na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl bowiem ww. artykułu ustawy o płatnościach bezpośrednich "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".
Powyższe zarzuty należało w ocenie kasatora odnieść do błędnej interpretacji przez Sąd I instancji normy wyrażonej w art. 21 ust. 2 pkt 4 omawianego aktu prawnego poprzez wadliwe jego zastosowanie. Zwrócono także uwagę, że w myśl ww. przepisu organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Dodatkowo, w opinii organu, Sąd I instancji wadliwie zarzucił organowi dowolne ustalenie powierzchni działki o symbolu J, bowiem jak wynika z oświadczenia strony działka miała powierzchnię 0,16 ha, zaś dokumentacja wskazywała, że siedlisko zajmuje powierzchnię 0,07 ha. Z zasady zatem arytmetyki wynikało, że powierzchnia przeznaczona na cele rolnicze wynosiła 0.09 ha. Za nieuzasadniony i błędny zatem uznano wniosek Sądu, iż organ nieprawidłowo zakwalifikował działkę, jako niespełniającą minimalnego wymogu uznania za działkę rolną (tj. 0,10 ha), zwłaszcza gdy Sąd I instancji nie kwestionował wyników kontroli.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien precyzyjnie wskazywać mający zastosowanie przepis prawa, określać na czym polegało jego naruszenie oraz (w przypadku przepisów postępowania) podawać dlaczego podnoszone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie czy też sanowanie usterek skargi kasacyjnej, w szczególności przeprowadzenie korekty co do powoływanych przez kasatora przepisów prawa.
Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć na wstępie, iż zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w związku z podniesionymi przez Sąd I instancji naruszeniami wyłącznie przepisów postępowania zaistniałymi w postępowaniu administracyjnym i nie przesądzał on w żadnym razie ostatecznego wyniku sprawy. W tym kontekście zauważyć wypada, że w ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej (pkt.
4) jej autor powołując się na naruszenie wspomnianego artykułu wskazał, iż doszło do, niego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji w żadnym zakresie nie przyjął naruszenia przepisów prawa materialnego.
Spodziewanego skutku nie mógł też z zasady odnieść zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z materiału dowodowego, zwłaszcza wyjaśnień strony postępowania zawartych w odwołaniu z dnia 21 marca 2011 r. i w konsekwencji pominięcia ustaleń stanu faktycznego zapewnienia stronie uczestnictwa w postępowaniu kontrolnym oraz powierzchni deklarowanych działek. Podkreślić należy, iż istota tego zarzutu sprowadza się do pominięcia jego zdaniem przez Sąd I instancji wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu. Zarzuty w tym kierunku winne być formułowane z powołaniem obrazy art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a (zgodnie z tym przepisem Sąd orzeka na podstawie akt sprawy w skład których wchodzi odwołanie od decyzji organu I instancji), a nie na podstawie przepisów dotyczących uzupełniającego postępowania dowodowego jakie może przeprowadzić sąd administracyjny.
Uzupełniające postępowanie dowodowe nie dotyczy materiału, który został już zgromadzony w aktach sprawy, a innego dowodu (oczywiście tylko z dokumentu). Wskazać też wypada, iż w skardze kasacyjnej powołano się na naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a, który reguluje tylko odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. do uzupełniającego postępowania dowodowego uregulowanego w art. 106 § 3 p.p.s.a. (naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna nie podnosi).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne nie można również uznać zarzutów sformułowanych w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej (przyjąć należy, iż doszło tu do omyłkowego rozbicia jednego w istocie zarzutu na dwa punkty) tj. naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu.
Oceniając ten zarzut wypada podkreślić, iż kasator podnosząc naruszenie art. 6 k.p.a. nie dostrzegł, że na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zasada praworządności została uregulowana w art. 21 ust 2 pkt.1 tego aktu prawnego i do naruszenia tego przepisu, a nie art. 6 k.p.a. odwoływał się Sąd I instancji. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a., od którego odejście na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika z art. 21 ust. 2 pkt.
2. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na naruszenie tego przepisu, a nie art. 7 k.p.a., który został powołany w skardze kasacyjnej. Art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich znalazły się poza granicami skargi kasacyjnej.
W zaskarżonym wyroku nie podniesiono zaś w ogóle, mającego zastosowanie w postępowaniu przed organami ARMIR art. 8 k.p.a. Niezrozumiałe jest wobec tego, dlaczego ten przepis został wskazany w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej.
W tym miejscu wypada zauważyć, iż skarga kasacyjna nie podnosi natomiast naruszenia obrazy innych przepisów k.p.a. (art. 11 i art. 107 § 3), których naruszenie Sąd I instancji wytknął zaskarżonej decyzji.
Co do pozostałych przepisów wskazanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej (art. 7 Konstytucji RP i art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) podnieść trzeba, iż kasator zarzuca błędną wykładnię i w konsekwencji "niezastosowanie". Zarzut błędnej wykładni wymaga dla swej skuteczności wykazania, iż Sąd I instancji odczytał błędnie sens konkretnego przepisu wraz ze wskazaniem, jak należy ten przepis prawidłowo rozumieć. Zważyć wypada, iż Sąd I instancji nie zajmował się w ogóle wykładnią art. 7 Konstytucji RP, zaś co do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przytoczył dosłownie jego treść. Trudno w tej sytuacji zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji pominął ten przepis ("niezastosował" go) rozstrzygając w sprawie, jak to wynika ze sformułowanego zarzutu w pkt 2.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, w jakim wskazuje na potrzebę rozpatrzenia przez rozstrzygające swoje organy kwestii doręczenia skarżącej raportu kontroli na miejscu, na który powołano się jako istotny dowód przy rozstrzyganiu sprawy. W sytuacji zwrócenia uwagi przez Sąd I instancji na brak dowodu w aktach doręczenia wspomnianego raportu za niezasadne uznać należy wskazywanie przez skargę kasacyjną na wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej omyłkowo jest mowa o art. 21 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) rozkład ciężaru dowodu. Raporty z czynności kontrolnych są wprawdzie bardzo istotnym materiałem dowodowym ale warunkiem przyjęcia takiego ich waloru jest zachowanie wymogów procedury przy dokonywaniu tychże czynności (w tym co do wymogów wynikających z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 31 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Zrozumiałe jest zatem, że to organ zadbać musi o zgromadzenie materiału dowodowego wykazującego fakty, od których zależy ocena legalności postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Ponadto przyjęcie kierunku rozumowania skargi kasacyjnej w odniesieniu do rozważanego problemu w istocie oznaczałoby konieczność obciążania strony dodatkowym wykazywaniem (przy braku dowodu w aktach doręczenia raportu z czynności kontrolnych) okoliczności "negatywnych". Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na potrzebę zajęcia się tą kwestią zwłaszcza w sytuacji podnoszonego przez skarżącą uniemożliwienia jej udziału w czynnościach kontrolnych. Zagadnienie rozpatrzenia możliwości zgłoszenia przez skarżącą w odpowiednim czasie umotywowanych zastrzeżeń do raportu, przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest istotne również z tego względu, że organy powołały się (jako mającą znaczenie dla wnioskowania) na "korektę" złożoną przez innego rolnika.
Odnosząc się do uwag uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczących działki o symbolu J zauważyć trzeba, że zastrzeżenia Sądu I instancji na tym tle zostały połączone wyłącznie z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (pominiętych w zarzutach skargi kasacyjnej) i odnosiły się do treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego (ustosunkowania się do zarzutów odwołania kwestionujących ustalenia organu I instancji). Zarzutów naruszenia zaś tych przepisów skarga kasacyjna nie zgłosiła. Na marginesie dodać można, iż braków uzasadnienia decyzji administracyjnej nie mogą zastąpić późniejsze wypowiedzi rozstrzygającego organu, dokonane w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut błędnej interpretacji art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "poprzez wadliwe jego zastosowanie". Taka konstrukcja zarzutu jest niezrozumiała.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.