Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1672/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G., działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz § 3 pkt 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), wymierzył G. S., kapitanowi statku rybackiego [...], karę pieniężną w wysokości 19000 zł, za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim, w trakcie rejsu połowowego zakończonego w porcie J. w dniu [...] września 2007 r. z naruszeniem przepisów ustawy o rybołówstwie oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.).
Po rozpatrzeniu odwołania G. S. od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G., ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosował błędną podstawę prawną, tj. § 3 pkt 38 rozporządzenia w sprawie wysokości kar dotyczący kary za naruszenie w inny sposób przepisów ustawy, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Tymczasem skoro organ I instancji ustalił, że w trakcie rejsu połowowego skarżący dokonał połowu dorsza, pomimo obowiązywania w tym czasie zakazu połowowego, wprowadzonego w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej przyznanej Polsce na te obszary na 2007 r., to powinien zastosować w sprawie § 3 pkt 20 rozporządzenia dotyczący kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Decyzja MRiRW z dnia [...] października 2009 r. została zaskarżona przez G. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/10 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Minister, dysponując zgromadzonym niespornym materiałem dowodowym, winien rozpoznać sprawę merytorycznie.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek dla przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro postępowanie toczyło się w przedmiocie zastosowania sankcji za ten sam czyn, a okoliczności faktyczne sprawy były bezsporne. W takiej sytuacji organ odwoławczy stwierdzając, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił przepis zakreślający wysokość sankcji za określony czyn, winien samodzielnie zweryfikować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim jest to niezbędne i nie wykracza poza granice art. 139 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. i orzekł o wymierzeniu G. S. kary w wysokości 19000 zł, za prowadzenie połowów dorszy w rejsie połowowym zakończonym w dniu[...]września 2007 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości. G. S. będąc kapitanem statku rybackiego [...] o długości równej lub większej niż 10 m, dopuścił się naruszenia przepisów o rybołówstwie, tj. prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. Zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r.
G. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie oraz § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania kwoty połowowej. Zdaniem skarżącego, nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Przyjęcie przez Komisję, bez posiadania wymaganych dowodów, że kwota połowowa została wyczerpana nie oznacza, iż faktycznie kwota ta została wyczerpana.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy wymierzył karę w takiej samej wysokości jak w orzeczeniu organu I instancji i w związku z tym nie można uznać, że sytuacja strony wnoszącej odwołanie uległa pogorszeniu.
Sąd I instancji podkreślił, że określenie wysokości kary następuje w taki sposób, by skutecznie odstraszać od dalszych naruszeń. Są to sankcje administracyjne, których wymierzenie nie jest zależne od stopnia zawinienia czy też braku winy, ale od samego faktu naruszenia przepisów o rybołówstwie przez dany podmiot. Wysokość ustalanej kary administracyjnej, której dolna i górna granica zostały określone w przepisach prawa, uzależniona jest od podmiotu, który dopuścił się naruszenia, długości całkowitej statku rybackiego oraz od społecznej szkodliwości naruszenia.
Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Zdaniem Sądu I instancji, fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Pamiętać przy tym należy, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego.
G. S. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 25 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1672/11 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania.
Ponadto skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia, w niniejszym postępowaniu dotycząca nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego, przesądza o tym, iż ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona
- - względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób:
naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar - o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
3. prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie zgromadziły żadnych dowodów na okoliczność wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., odwołały się tylko do motywów wyrażonych w art. 1 i 2 oraz preambule do rozporządzenia Nr 804/2007 (zakładając z góry, że motywy te mają oparcie w bliżej nieokreślonych dowodach), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas kontroli legalności decyzji zaakceptował taki stan rzeczy. Zdaniem skarżącego, nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Brzmienie przepisu sankcjonującego jest zupełnie pod względem konstrukcyjnym oderwane od kwestii zakazu i powiązane z obiektywną okolicznością wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
W ocenie skarżącego żaden akt prawny nie może być traktowany jako substytut dowodu w sprawie, zaś kwestia stanu zasobów dorsza na Bałtyku jest jedną z bardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących rybołówstwa bałtyckiego i rodzące się wątpliwości należało wyjaśnić. Skarżący zauważył, że w październiku i listopadzie 2007 r. Ministerstwo Gospodarki Morskiej kilkakrotnie przedstawiało oficjalne stanowisko, że do przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie doszło.
Skarżący podkreślił ponadto, że wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która nie została wyczerpana. Specjalne zezwolenie połowowe, pomimo przewidzianych w regułach przepisu kodeksu postępowania administracyjnego zasad uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających stronie postępowania uprawnienie, nie podlegało żadnym zmianom.
W opinii skarżącego, zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie skutecznemu pozbawieniu uprawnień podmiotu, który prawa te nabył skutecznie i w sposób ostateczny, nawet w warunkach następczej zmiany stanu prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się przede wszystkim w tym, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji bezzasadnie przyjęły za podstawę wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (§ 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie), ustalenia zawarte w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25 – 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską. A więc kierując się wyłącznie tym rozporządzeniem w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do zbadania, czy rzeczywiście kwota połowowa dorsza została wyczerpana przez statki rybackie pływające pod polską banderą.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone zarzuty świadczą o tym, że wnoszący skargę kasacyjną w istocie kwestionuje obowiązywanie i stosowanie w polskim porządku prawnym wspomnianego rozporządzenia Komisji Nr 804/2007. Należy przypomnieć, że w tym rozporządzeniu Komisja uznała, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 – 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. (art.
1) i w związku z tym statkom pływającym pod banderą Polski zakazuje się połowów dorsza na Morzu Bałtyckim na wymienionych w art. 1 podobszarach, od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia (art. 2). Ponadto przepis art. 3 rozporządzenia zawiera postanowienie mówiące, że rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Sprawa wyczerpania przyznanej Polsce na 2007 r. kwoty połowowej dorsza została zatem rozstrzygnięta aktem prawa wspólnotowego (unijnego). Przepis art. 1 rozporządzenia Nr 804/2007 stanowi normę prawną, bezpośrednio w Polsce obowiązującą, wiążącą podmioty zajmujące się połowem oraz organy i sądy egzekwujące przestrzeganie tego prawa. Oznacza to przede wszystkim, że organy i sądy nie mogą kwestionować obowiązywania w Polsce przepisów tego rozporządzenia ani odmówić ich zastosowania, powołując się na jakiekolwiek, poczynione przez kogokolwiek ustalenia faktyczne dotyczące wyczerpania polskiej kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Tym samym nie mogą również we własnym zakresie przeprowadzać postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia tego, o czym rozstrzygnął przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Należy stwierdzić, że z chwilą wejścia w życie przepisów art. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wykorzystywanie indywidualnych zezwoleń na połów dorsza w 2007 r. zostało generalnie zakazane, bez potrzeby podejmowania indywidualnych, administracyjnych rozstrzygnięć w takich sprawach i niezależnie od tego, w jakim stopniu te indywidualne zezwolenia (kwoty połowowe) zostały skonsumowane. Indywidualne zezwolenia pozostały więc w mocy, jednakże korzystanie z nich po wejściu w życie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 stanowi naruszenie prawa, tj. naruszenie wspomnianych przepisów tego rozporządzenia.
W rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została wymierzona na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z dnia 21 kwietnia 2005 r., czyli za prowadzenie połowów po wyczerpaniu ustalonej, ogólnej kwoty połowowej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dopuścił się nieścisłości. Nie zakwestionował bowiem podstawy prawnej i zarazem faktycznej ukarania, ale stwierdził również, że podstawą do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej było naruszenie zakazu połowu dorsza określonego w rozporządzeniu Nr 804/2007. Ma zatem rację wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd niejako utożsamia prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. To uchybienie Sądu nie ma jednak istotnego znaczenia, jako że nie budzi wątpliwości fakt, że w sprawie zastosowano przepis przewidujący wymierzenie kary za prowadzenie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej w sytuacji, gdy o wyczerpaniu tej kwoty przyznanej na 2007 r. rozstrzygnęły przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007.
Wnoszącemu skargę kasacyjną wymierzono karę w wysokości 19000 zł, kierując się głównie wartością dorsza złowionego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej (w rozpoznawanej sprawie skarżący ze sprzedaży złowionych ryb uzyskał kwotę 22262,50 zł). Można więc przyjąć, że organ nakładający karę działał w ramach określonych w art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie wytycznych nakazujących różnicowanie kar pieniężnych stosownie do rodzaju naruszenia i jego społecznej szkodliwości. Za miarę społecznej szkodliwości działania rybaka łowiącego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej można bowiem uznać wartość ryby nielegalnie złowionej. Z tych względów do rozpatrywanej sprawy nie odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. K 31/13, w którym Trybunał uznał § 2 - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie, w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych, za niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.