Uzasadnienie
W dniu 28 lutego 2012 r. Gmina M. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oddalającego jej skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji z budżetu państwa. Wraz ze skargą kasacyjną Gmina M. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wniosku Gmina wskazała, że na mocy zaskarżonej decyzji została zobowiązana do zwrotu kwoty 898.574 zł, która to w budżecie na 2011 r. stanowiła około 5% planowanych dochodów ogółem. Stosunek ten przedstawia się bardzo podobnie również w roku 2012. Wskazana kwota, zwrotu której ma dokonać Gmina stanowi znaczną część budżetu Gminy i jej wypłacenie w obecnej chwili, na początku roku budżetowego, zachwiałoby z pewnością funkcjonowaniem Gminy. Zatem wszczęcie na wniosek Ministra Finansów egzekucji w stosunku do Gminy i wyegzekwowanie ww. kwoty wraz z kosztami egzekucyjnymi, przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, z pewnością spowodowałoby dla budżetu trudne do odwrócenia skutki finansowe.
Ponadto wnioskodawca wskazał, że postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wstrzymał na wniosek Gminy M. wykonanie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. zasługuje na uwzględnienie.
W treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) ustawodawca przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Użyte w cyt. przepisie prawa wyrażenie "sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie" oznacza, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji może, lecz nie musi, być wydane nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym).
Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 495-497/04; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, niepublikowane). W doktrynie prawa najczęściej podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonaniu się o zgodności danych faktów z rzeczywistością (zob. A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2006, s. 221.).
W rozpatrywanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Gminy w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty 898.574 zł. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, a odnoszące się do mogących zaistnieć sytuacji wprost do sytuacji finansowej skarżącej gminy, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji.
W tym miejscu należy podnieść, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.).
Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe.
Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego.
Natomiast rezerwy celowe tworzone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego są rezerwami fakultatywnymi, chyba że obowiązek utworzenia rezerwy celowej wynika z przepisów odrębnych. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy oraz brak możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. W budżecie należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (tak. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz, ABC 2011).
Rezerwa celowa gminy przeznaczona jest na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc nie może być przeznaczona na inny cel. Ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełną swobodę w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Ustalona przez Gminę M. kwota rezerwy ogólnej wynosi 176.000 zł (k. 154 akt sądowych – Uchwała Budżetowa Gminy M. na rok 2012), co w porównaniu z ustaloną kwotą wydatków i deficytu jest sumą niezbyt wysoką. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez Gminę M. do budżetu państwa nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej na 2009 w wysokości 898.574 złotych (czyli blisko 4,7% planowanych dochodów ogółem gminy) spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej Gminy. Powód ten jest przesłanką umożliwiającą zastosowanie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji przemawiają również te same racje, które uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (postanowienie z dnia 3 października 2011 r., k. 106 akt sądowych).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.