Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (dalej: WSA w G. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gl 730/12 oddalił skargę S. [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. (dalej: SKO) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta Powiatu Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prezydentowi Miasta Z. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla rejonu W. w Z. Następnie na wniosek Spółki – wykonawcy robót budowlanych Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, ul. K. w Z. w celu budowy kanalizacji sanitarnej.
Podaniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. zarzucając, że została ona skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja ta powinna bowiem być skierowana do inwestora przedmiotowej inwestycji, a nie wykonawcy robót, którego z inwestorem łączy jedynie umowa cywilnoprawna niemogąca modyfikować stosunków publicznoprawnych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji uznając, że nie ziściła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. Zdaniem Kolegium, art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wyłącznie inwestor dysponuje interesem prawnym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.
Nie można z niego wywodzić braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę określonych prac zleconych przez inny podmiot. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), dalej: rozporządzenie RM z dnia 1 czerwca 2004 r., nie wprowadzają żadnych ograniczeń podmiotowych w sprawie udzielenia zezwolenia. Skoro wykonawca robót ma faktycznie zajmować pas drogowy to on powinien wystąpić o udzielenie zezwolenia na jego zajęcie. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest także inny pogląd, że interes prawny służy jedynie inwestorowi, to jednak z powodu istniejących rozbieżności nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do Spółki.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję, podtrzymując w całości wyrażoną w niej argumentację. Kolegium podkreśliło, że Spółka może być adresatem przedmiotowej decyzji, ponieważ to ona faktycznie będzie zajmowała pas drogowy podczas realizowanych robót.
W skardze na powyższą decyzję Spółka przedstawiła argumentację zbieżną do zawartej w dotychczasowych pismach procesowych. Podkreśliła, że organ błędnie utożsamia interes faktyczny, który niewątpliwie jako wykonawca posiada, z interesem prawnym inwestora. Ustawa precyzyjnie określa, kto jest stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i powinien nim być inwestor. Postępowanie w tym przedmiocie jest kolejnym po pozwoleniu na budowę etapem procesu inwestycyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie pełnomocnik Spółki zmodyfikował żądanie skargi i podał, że istniejące wątpliwości interpretacyjne dotyczące przedmiotowego zagadnienia mogą być ocenione przez pryzmat rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. WSA w G. uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kwestionowana przez Spółkę decyzja nie była dotknięta żadną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że to Spółka, a nie Miasto Z., była wnioskodawcą w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. We wniosku nie określiła swojego statusu jako pełnomocnika inwestora, którym zresztą, z uwagi na dyspozycję art. 33 § 1 k.p.a., nie mogłaby być. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 1 czerwca 2004 r., wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p., wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przyjąć zatem należało, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy. Przepisy nie konkretyzują jednak podmiotu, który jest uprawniony do złożenia wniosku i dlatego niemożliwe było uznanie, że skierowanie decyzji do inicjatora postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnoszona kwestia posłużenia się przez ustawodawcę w art. 39 ust. 3a u.d.p. terminem "inwestor" mogła być oceniana jedynie na etapie postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] marca 2008 r. w postępowaniu zwyczajnym.
Z powodu istniejących rozbieżności interpretacyjnych na gruncie omawianego zagadnienia nie jest możliwe stwierdzenie z takiego powodu nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja nie jest również obarczona innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie wydano jej z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wydał ją Prezydent Miasta Z., który został również wskazany jako inwestor w decyzji o pozwoleniu na budowę (błędnie, zamiast Miasta Z.), a udzielone zezwolenie dotyczy zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, której organ ten jest także zarządcą, to jednak przepisy nie regulują takiego zbiegu i nie wyłączają konieczności wydania przedmiotowej decyzji.
Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędna wykładnię i uznanie, że:
- a) nie każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, leczy tylko w przypadku, gdy jest to oczywiste, niewątpliwe i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, że nieważność decyzji zachodzi w każdym przypadku skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną postępowania;
- b) wobec faktu, że przepisy u.d.p. nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji o zezwoleniu do inicjatora takiego postępowania niemającego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną stanowi przesłankę nieważności decyzji;
a także błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W ocenie Spółki Sąd I instancji zasadniczo ocenił podnoszony przez nią zarzut przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O ile jednak stwierdzenie takie ma charakter ocenny, o tyle w przypadku art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpienie takiej okoliczności zawsze stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego utożsamianie wymienionych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji było błędem. Rolą organu i Sądu było ustalenie, do kogo powinna być skierowana decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego tj. inwestora danego przedsięwzięcia, czy wykonawcy robót. Nie powinno mieć również znaczenia, że to Spółka była wnioskodawcą, ponieważ w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania może być jedynie podmiot legitymujący się interesem prawnym. Tym bardziej, wydanie decyzji na jej żądanie obarczone jest wadą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne.
Ma rację skarżąca podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więcej niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu – ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (rażącego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone.
Z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy, zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze.
To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem NSA przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji.
Należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. Z decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że Spółce udzielono takiego właśnie zezwolenia – na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z. Nie ulega wątpliwości, że art. 40 u.d.p. nie wskazuje podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Art. 39 ust. 3a u.d.p., na który powołuje się skarżąca Spółka, dotyczy zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.
Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie przez inny podmiot – wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy jest niewątpliwie inwestor. Stąd też art. 39 ust. 3a u.d.p. dotyczy adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w tym pasie.
Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym, w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie wynikające z łączącej strony umowy o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. W takiej sytuacji wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania.
Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas, gdy zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, a inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, to legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, jest również wykonawca.
Zatem można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.
Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienia skargi. Dlatego NSA działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.