Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1675/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W) oddalił skargę G S (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) z dnia [..] sierpnia 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] października 2008 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w Gdyni, działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz § 3 pkt 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), wymierzył G S, kapitanowi statku rybackiego JAS-99, karę pieniężną w wysokości 19000 zł, za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim, w trakcie rejsu połowowego zakończonego w porcie Władysławowo w dniu 3 października 2007 r. z naruszeniem przepisów ustawy o rybołówstwie oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.).
Po rozpatrzeniu odwołania G S od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosował błędną podstawę prawną, tj. § 3 pkt 38 rozporządzenia w sprawie wysokości kar dotyczący kary za naruszenie w inny sposób przepisów ustawy, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Tymczasem skoro organ I instancji ustalił, że w trakcie rejsu połowowego skarżący dokonał połowu dorsza, pomimo obowiązywania w tym czasie zakazu połowowego, wprowadzonego w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej przyznanej Polsce na te obszary na 2007 r., to powinien zastosować w sprawie § 3 pkt 20 rozporządzenia dotyczący kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Decyzja MRiRW z dnia [..] października 2009 r. została zaskarżona przez G S do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W, który wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 95/10 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Minister, dysponując zgromadzonym niespornym materiałem dowodowym, winien rozpoznać sprawę merytorycznie.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek dla przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro postępowanie toczyło się w przedmiocie zastosowania sankcji za ten sam czyn, a okoliczności faktyczne sprawy były bezsporne. W takiej sytuacji organ odwoławczy stwierdzając, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił przepis zakreślający wysokość sankcji za określony czyn, winien samodzielnie zweryfikować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim jest to niezbędne i nie wykracza poza granice art. 139 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 7 października 2008 r. i orzekł o wymierzeniu G S kary w wysokości 19000 zł, za prowadzenie połowów dorszy w rejsie połowowym zakończonym w dniu 3 października 2007 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości. G S będąc kapitanem statku rybackiego JAS-99 o długości równej lub większej niż 10 m, dopuścił się naruszenia przepisów o rybołówstwie, tj. prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. Zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r.
Sąd I instancji oddalając skargę G S stwierdził, że organ odwoławczy wymierzył karę w takiej samej wysokości jak w orzeczeniu organu I instancji i w związku z tym nie można uznać, że sytuacja strony wnoszącej odwołanie uległa pogorszeniu.
Sąd I instancji podkreślił, że określenie wysokości kary następuje w taki sposób, by skutecznie odstraszać od dalszych naruszeń. Są to sankcje administracyjne, których wymierzenie nie jest zależne od stopnia zawinienia czy też braku winy, ale od samego faktu naruszenia przepisów o rybołówstwie przez dany podmiot. Wysokość ustalanej kary administracyjnej, której dolna i górna granica zostały określone w przepisach prawa, uzależniona jest od podmiotu, który dopuścił się naruszenia, długości całkowitej statku rybackiego oraz od społecznej szkodliwości naruszenia.
Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Zdaniem Sądu I instancji, fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Pamiętać przy tym należy, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego.
G S zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
- 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia, w niniejszym postępowaniu dotycząca nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego, przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
- - względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut w następujący sposób:
naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że treść akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar - o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
3) prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna G S oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji dokonuje, co do zasady, w pierwszej kolejności oceny poprawności stosowania przepisów procesowych, bowiem wykluczenie naruszeń w tym zakresie uprawnia do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej i sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji.
W ocenie NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego jej skutkiem nie mogło być uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafne są jej zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok WSA w W jest wadliwy, bowiem organy nie wyjaśniły w sposób prawem wymagany stanu faktycznego sprawy, a mimo tego Sąd I instancji nie uwzględnił skargi. W zakresie braków postępowania wyjaśniającego strona podniosła, że organy obu instancji nie wyjaśniły istotnego dla sprawy faktu, a więc nie ustaliły, czy w chwili zakończenia rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., natomiast przyjęły ten fakt na podstawie przepisów prawa, a więc rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, które wskazywało konkretną datę wprowadzenia zakazu połowu dorszy na Bałtyku dla Polski. Zarzut postawiony w ten sposób jest zupełnie chybiony. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych, jednak dla oceny skarżonego wyroku istotne znaczenie ma stwierdzenie, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczony jest treścią przepisów prawa materialnego.
Wprawdzie Sąd II instancji ocenia w pierwszej kolejności poprawność stosowania prawa procesowego, jednak zawsze czyni to z punktu widzenia określonej normy materialnej, która wyznacza granice sprawy administracyjnej.
Z tego powodu ocenę zarzutów formalnych skargi kasacyjnej należy odnieść do treści art. 63 ust. 1 pkt 2 u.r. w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia z 2005 r. i art. 1 oraz 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, bo te przepisy wyznaczają podstawy nałożenia kary za naruszenie przepisów u.r. Art. 63 ust. 1 pkt 2 tej ustawy określa przesłanki nałożenia kary na kapitana statku z tytułu wykonywania rybołówstwa z naruszeniem przepisów regulujących tę działalność. Bez wątpienia tymi przepisami są regulacje rozporządzenia Komisji (WE) z 2005 r., które wprowadza zakaz połowu dorsza, wykonując założenia wspólnej polityki rybołówstwa UE wynikające z rozporządzenia Komisji (WE) nr 2371/2002. Na podstawie tego ostatniego aktu państwa członkowskie przyjęły regułę, że w przypadku gdy została wyczerpana kwota połowowa, Komisja może w trybie natychmiastowym wstrzymać działalność połowową. Kwoty połowowe dla Polski na 2007 r. zostały określone zgodnie z przepisami unijnymi, zatem Polska zobowiązana była do ich przestrzegania.
Wobec niedostosowania się Polski do tych wymogów, Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 i w tym akcie zakazała połowów dorsza statkom pod polską banderą od 11 lipca 2007 r. Prowadzenie połowów tego rodzaju ryby, po tej dacie, było niedopuszczalne przez kogokolwiek niezależnie od wykorzystanej indywidualnej czy ogólnej kwoty połowów. Z tego też powodu dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w sprawie wymierzenia kary dla G S nie ma prawnego znaczenia ustalanie faktycznego wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, ale ustalenie daty dokonanego połowu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że połów był dokonany po wejściu w życie rozporządzenia nr 804/2007, zatem ten fakt był wystarczającą podstawą do wymierzenia kary. Stanowisko takie potwierdza dotychczasową linię orzeczniczą, bowiem przyjęcie przez Komisję (WE), że z dniem 11 lipca 2007 r. została wyczerpana przyznana Polsce kwota połowowa, zwalnia organy z obowiązku udowadniania faktycznego wykorzystania tej kwoty (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK 1231/10, lex 1071041).
W kontekście tych uwag nie można uznać za trafne stanowisko skargi kasacyjnej, która wywodzi z faktu nieprowadzenia ustaleń co do zakresu rzeczywistego wykorzystania przez Polskę kwoty połowowej dorsza w 2007 r. niezgodność wyroku z prawem. Dla trafności takiego stanowiska nie ma znaczenia językowe ujęcie przepisów rozporządzenia wskazujących na terminologiczną niekonsekwencję w opisie działań podlegających karze. Z tego więc powodu zarzuty procesowe skargi kasacyjnej musiały być uznane za nieusprawiedliwione.
Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przepisów materialnych. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organy przyjęły wadliwe rozumienie § 3 pkt 20 rozporządzenia z 2005 r. w sprawie kar, gdyż powiązały możliwość nałożenia kary na kapitana statku nie z faktycznym wyczerpaniem kwoty połowowej ale z prowadzeniem połowu wbrew prawnemu zakazowi. W ocenie NSA przyjęte przez organy i akceptowane przez Sąd I instancji rozumienie tego przepisu jest zgodne z zasadami wykładni. Skoro zakaz połowów wprowadzony został przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 ze względu na przekroczenie ogólnej kwoty połowowej, to połów po dacie wejścia w życie tego zakazu jest dokonywany w warunkach, gdy kwota połowowa została wyczerpana. Inna kwestią jest, czy faktycznie w chwili wprowadzania zakazu ta kwota była wyczerpana, ale ten problem nie jest okolicznością istotną dla wymierzenia kary, a więc stosowania prawa.
Natomiast może to być istotna kwestia w relacjach państwa członkowskiego (Polski) z organami UE. Jednak ten aspekt sprawy nie może być podstawą przyjęcia wadliwości zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut tym bardziej nie zasługiwał na uwzględnienie, że wysokość wymierzonej kary została powiązana z przesłankami warunkującymi tryb wymierzania kar, określonymi w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. i odniesiona do wartości nielegalnie złowionych ryb. Z akt sprawy wynika, że G S uzyskał z tytuły sprzedaży dorsza złowionego w okresie obowiązywania zakazu połowowego kwotę 22.100 złotych, zatem wymierzenie w takich okolicznościach temu podmiotowi kary w wysokości 19.000 złotych spełnia warunek powiązania wysokości kary z rodzajem naruszenia i jego społeczną szkodliwością, na którą wskazują przepisy prawa, a więc treść rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w związku z art. 63 ust. 4 u.r.
Sąd II instancji przyjmując poprawność tak ustalonej kary, miał na uwadze to, że TK w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., K 31/13 (Dz.U. z 2015 r. poz. 442) uznał konstytucyjność przepisów rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r., jeżeli stanowią one o wysokości kar za naruszenie u.r. pod warunkiem, że nie określają ich dolnych granic. Ponieważ kara 19.000 złotych nie jest minimalną karą za naruszenie § 3 pkt 20 rozporządzenia i została powiązana z dokonanym naruszeniem, to spełnia wymóg prawem określony, a przez to zarzut naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. jest niezasadny.
Również nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a., przez akceptowanie sytuacji, w której strona skarżąca kasacyjnie traci uprawnienie do połowu określonej ilości dorsza w ramach indywidualnej kwoty połowowej, ze względu na wyczerpanie kwoty ogólnej i zakaz połowów, pomimo że zezwolenie G S nie zostało wygaszone. W tej kwestii NSA prezentuje i potwierdza własne stanowisko, że wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej czyni nieskutecznym uprawnienie do kwoty indywidualnej. Takie rozwiązanie prawne nie wymaga dodatkowego orzekania o wygaśnięciu zezwolenia w niewykorzystanej części, bowiem wygasa ono z chwilą wprowadzenia zakazu połowów. Stanowisko takie wynika z treści przepisów prawa i jest zgodne z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, co zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt K 31/13.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.