Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 836/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę J. Z. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 30 maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiódł J. Z., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania sądowego i rozpoznania sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację, tj.:
- a) art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.; dalej jako: p.g.g.) przez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kruszywa naturalnego w sytuacji gdy brak było do tego podstaw prawnych;
- b) art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz art. 2 pkt 3 tego aktu prawnego oraz § 14 ust. 3 pkt 4 lit. B uchwały nr 624 Rady Miasta Konina z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina - osiedle [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk., poz. 6484) przez przyjęcie, że dozwolone na podstawie tego przepisu prace związane z niwelacją terenu zostały potraktowane jako wydobycie kopaliny bez koncesji.
- II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
- a) art. 134 par. 1 p.p.s.a. przez ograniczenie zakresu kontroli prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz właściwego uzasadnienia wyroku;
- b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której wydane decyzje powinny zostać uchylone;
- c) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w analizowanym przypadku zachodziły podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej bez jednoczesnego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W ocenie NSA brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów procesowych należy podkreślić, że niezasadne są sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie zakresu kontroli prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz właściwego uzasadnienia wyroku.
Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania.
Wynika z niego jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Warto zatem w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.
Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji rozpoznał zarzuty skargi odnoszące się do rodzaju kopaliny i jej rozmiaru. Rację ma także Sąd I instancji, że organ przeprowadził konieczne i niezbędne czynności wyjaśniające – dokonując wizji w terenie i pomiarów geodezyjnych, które wskazują jednoznacznie na rozmiar wyeksploatowanego piasku.
Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, iż ustalenia organu w zakresie tego, że piasek był wywożony (co potwierdzają zeznanie świadka) i sprzedawany na potrzeby osób trzecich – pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem motywy działania podmiotu realizującego wydobycie kruszywa bez zezwolenia nie mają znaczenia dla dokonanej przez organy subsumcji.
Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie mają znaczenia w sprawie ewentualne faktury zakupowe piasku przez syna Skarżącego skoro samo wydobycie piasku zostało potwierdzone stosowną dokumentacją. Organy rozpoznające sprawę dysponowały fachowymi pracownikami, bowiem wśród pracowników organów prowadzących niniejsze postępowanie byli specjaliści z dziedziny miernictwa górniczego i geologii, którym w tej sprawie powierzono ustalenie charakteru prac, rodzaju kruszywa oraz wykonanie pomiarów. Zgromadzony materiał dowodowy był zatem kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, co wynika dodatkowo z zeznań świadków i pomiarów wykonanych na miejscu. Twierdzenia kasatora, że celem prac nie było wydobywanie kopaliny, lecz niwelacja terenu nie mają żadnego w sprawie znaczenia. Wynika to jednoznacznie z przepisów prawa geologicznego i górniczego, które nie uzależniają obowiązku nałożenia opłaty od celu prowadzenia działalności górniczej lub sposobu wykorzystania kopaliny (np. sprzedaż kopaliny czy niwelacja terenu), ale istotny jest jedynie fakt prowadzenia wydobycia bez koncesji, gdy było to wykonywane w warunkach, w których jest wymagana.
Trafnie uznały zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji, że taki stan faktyczny ma miejsce w niniejszej sprawie - z akt sprawy wynika bowiem, że kopalina została wydobyta i to w znacznej ilości. W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przyjęte w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że "zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia kopaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża". Niwelacja terenu, na którą to okoliczność wskazuje skarżący kasacyjnie, nie ma wpływu na ocenę skutków wydobycia kopaliny bez zezwolenia, w zakresie ustalenia opłaty (por. wyrok z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 312/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1826/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2855/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczących kwestii nieprowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie oraz przepisów ustawy o odpadach dodać do tego można także, że odwołanie się w definicji złoża kopaliny (w art. 6 pkt 19 p.g.g.) do korzyści gospodarczej, którą może przynieść jego wydobywanie, jest korzyścią potencjalną ("może przynieść") i nie ogranicza się tylko do sprzedaży - korzyść gospodarcza może być osiągnięta również innymi sposobami.
Za chybione uznać należy zatem także zarzuty naruszenia z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W tej sytuacji, nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej. Argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym była bowiem zbliżona z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zatem zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 p.g.g. przez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kruszywa naturalnego oraz zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz art. 2 pkt 3 tego aktu prawnego oraz § 14 ust. 3 pkt 4 lit. B uchwały nr 624 Rady Miasta Konina z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina - osiedle [...] przez przyjęcie, że dozwolone na podstawie tego przepisu prace związane z niwelacją terenu zostały potraktowane jako wydobycie kopaliny bez koncesji.
Odnosząc się dodatkowo do wskazanych zarzutów należy podkreślić, iż biorąc pod uwagę treść art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. należy uznać, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana tylko po uzyskaniu koncesji Z kolei z treści art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. wynika jednoznacznie, że działalność wykonywana bez koncesji podlega opłacie podwyższonej, a wysokość tej opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin ustala się w sposób opisany w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. (Wyrok NSA z 2.06.2022 r., II GSK 189/19, LEX nr 3396079). Poza sporem pozostaje okoliczność, że strona skarżąca nie posiadała koncesji na wydobycie kopaliny w postaci piasku z wyrobiska znajdującego się na działce nr [...] obręb K. Ponadto w postępowaniu na podstawie pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Koninie z dnia 19 listopada 2015 r. ustalono (co nie jest kwestionowane), że dla działki nr [...] nie udzielono żadnego pozwolenia na budowę ani nawet nie wystąpiono z wnioskiem o jego wydanie.
W tej sytuacji należy wskazać, że dyspozycja wynikająca z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. jest jasna - nie ulega wątpliwości, że na wydobywanie kopaliny ze złóż (a nie na jej sprzedaż czy zagospodarowywanie w ramach działalności gospodarczej) wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 140 ust. 1 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego bądź podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, podlega opłacie podwyższonej. Jednocześnie, nie ulega wątpliwości to, że Skarżący kasacyjnie nie spełniał warunków przewidzianych w art. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, skutkujących wyłączeniem stosowania przepisów tego aktu prawnego.
Po raz kolejny podkreślić należy, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g., kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia kopaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża. Ewentualna późniejsza niwelacja terenu faktu tego nie zmienia i nie ma wpływu na ocenę skutków wydobycia kopaliny bez zezwolenia w zakresie ustalenia opłaty. Ponieważ zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, który nie został skutecznie podważony, skarżący nie posiadając koncesji dokonał wydobycia kopaliny, organy nadzoru górniczego zasadnie orzekły o ustaleniu skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.
Zatem zarzuty naruszenia art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 p.g.g oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz art. 2 pkt 3 tego aktu prawnego oraz par. 14 ust. 3 pkt 4 lit. B uchwały nr 624 Rady Miasta Konina z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina - osiedle [...] pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. bowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Według art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował i nie mógł stosować, gdyż w sprawie niniejszej orzekał po raz pierwszy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na koniec należy wskazać, że skarżący kasacyjnie J. Z. poinformował NSA, iż ze względu na stan zdrowia i leczenie poszpitalne nie weźmie udziału w rozprawie zdalnej (online) w dniu 8 września 2022 r. Skarżący kasacyjnie nie wniósł jednak o odroczenie lub zmianę terminu rozprawy. W związku z powyższym sprawę rozpoznano.