Uzasadnienie
Przedstawione do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości powstało w związku ze skargą kasacyjną T. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: T.) złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 979/07, którym oddalono skargę T. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: Prezes UKE) z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie zmiany projektu oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego.
Przedmiotowe zagadnienie prawne nie wiąże się z kwestią merytorycznego badania zarzutów skargi kasacyjnej, co zezwala na pominięcie przedstawienia motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji, jak i zwalczających je wywodów spółki wnoszącej skargę kasacyjną. Poważne wątpliwości prawne, które ujawniły się w niniejszej sprawie, dotyczą dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym, co Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu w zakresie istnienia podstaw odrzucenia skargi (art. 183 § 2 pkt 1 i art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego stan sprawy przedstawiał się następująco.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. skarżąca T. wystąpiła o zatwierdzenie oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej. Złożenie tego wniosku nastąpiło w wykonaniu nałożonego na tego operatora decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], obowiązku przygotowania zmiany oferty ramowej T. określającej ramowe warunki dostępu pełnego i współdzielonego, wprowadzonej z urzędu decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej jako: Prezes URTiP) z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...].
Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Prezes UKE rozpoznał wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2006 r. i działając na podstawie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. j), art. 42 ust. 1 i art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) zmienił projekt "Oferty ramowej T. określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień, w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego" i zatwierdził projekt w brzmieniu zawartym w załączniku nr 1 do decyzji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Według organu przedstawiony przez T. projekt oferty nie odpowiada wymaganiom prawnym i potrzebom rynku oraz obowiązkom regulacyjnym wynikającym z powołanej decyzji. Wobec tego Prezes UKE wprowadził w projekcie oferty szereg zmian o charakterze merytorycznym (m.in. ustalił wysokość opłat jednorazowych i abonamentowych związanych z uwolnieniem łącza abonenckiego ustalonych w ofercie wprowadzonej wcześniejszą decyzją Prezesa URTiP) oraz częściowo zmienił systematykę projektu oferty w celu zapewnienia jego przejrzystości i spójności. Uzasadniając ustalenie dotyczące wysokości opłat Prezes UKE stwierdził, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. zobowiązał T. do dostosowania do zmiany warunków rynkowych opłat abonamentowych i jednorazowych związanych z uwolnieniem łącza abonenckiego dla rynku polskiego poprzez obniżenie opłaty abonamentowej dla Dostępu Pełnego (o co najmniej 38%) i dla Dostępu Współdzielonego (o co najmniej 55%) oraz opłaty jednorazowej dla Dostępu Współdzielonego (o co najmniej 33%) i zarazem podwyższenie opłaty jednorazowej dla Dostępu Pełnego (o nie więcej niż 13%) – w stosunku do opłat obowiązujących w dotychczasowej ofercie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes UKE, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) oraz art. 43 ust. 1 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. j) i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. w części załącznika nr 1 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie wspomnianą decyzję utrzymał w mocy. Wprowadzone zmiany były wynikiem stwierdzonych w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy braków i nieścisłości zawartych w rozstrzygnięciu wydanym w I instancji, które nie dotyczyły najistotniejszych aspektów rozstrzygnięcia, ale mogły być źródłem komplikacji i trudności w trakcie jego wykonywania.
Złożoną przez T. skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wyrokiem z dnia z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 979/07.
W skardze kasacyjnej od wskazanego wyroku T. podniosła wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Na gruncie przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną powziął wątpliwość co do charakteru rozpoznawanej sprawy, mającego zasadniczy wpływ na kognicję sądu administracyjnego.
Wskazać bowiem należy, iż stosownie do treści art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenie kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Przepis ten stanowi zatem wyjątek od zasady badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. W piśmiennictwie wskazuje się, że tryb ustalony w powyższym przepisie w przypadku decyzji w sprawie obowiązków regulacyjnych winien być stosowany do decyzji nakładających, utrzymujących, zmieniających i znoszących te obowiązki (zob. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 1123 – 1124).
Tego rodzaju decyzji dotyczy art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym w decyzjach, o których mowa w ust. 2, Prezes UKE nakłada, utrzymuje, zmienia lub znosi jeden lub więcej obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 i art. 72 ust. 3, biorąc pod uwagę adekwatność danego obowiązku do zidentyfikowanego problemu, proporcjonalność oraz cele określone w art. 1 ust. 2, z uwzględnieniem art. 1 ust. 3.
Jak wskazano na wstępie, w podstawie prawnej decyzji administracyjnej wydanej w I instancji Prezes UKE wskazał art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów Prezes UKE może nałożyć, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, na którego został nałożony obowiązek równego traktowania zgodnie z art. 36, lub wraz z tym obowiązkiem, obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, której stopień szczegółowości określi w decyzji.
Z kolei drugi z powyższych przepisów, mający charakter kompetencyjny i wskazany także w podstawie prawnej decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi, że Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie – samodzielnie ustala ofertę ramową.
Z powyższego wynika, że zmiana przedłożonego przez T. projektu oferty ramowej i jego zatwierdzenie w brzmieniu wskazanym w załączniku do decyzji została dokonana w oparciu o art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, czyli przepis określający jeden z obowiązków regulacyjnych w świetle art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Zasadniczy problem w sprawie stanowi ocena, czy zatwierdzenie w drodze decyzji projektu zmiany oferty ramowej (przy czym zmiana ta polega w szczególności na ustaleniu wysokości opłat jednorazowych i abonamentowych związanych z uwolnieniem łącza abonenckiego) wprowadzonej z urzędu decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r. stanowi zmianę obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 42 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Uznanie tego rodzaju sprawy za sprawę dotyczącą nałożenia obowiązku regulacyjnego (w rozumieniu art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) prowadziłoby do wniosku, że rozpoznawana sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a właściwy do jej rozpoznania jest Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów, jako sąd pierwszej instancji.
Należy zauważyć, że tego rodzaju stanowisko, na tle analogicznych spraw, pojawia się w najnowszym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W szczególności, postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 266/08, Sąd ten odrzucił skargę P. T. C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa UKE utrzymującą w mocy decyzję tego organu w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej. Według Sądu decyzją w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego w zakresie dostosowania stawek opłat (art. 40 Prawa telekomunikacyjnego) jest nie tylko decyzja Prezesa UKE wskazująca skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nakładająca na tę spółkę m.in. wspomniany obowiązek regulacyjny (tzw. decyzja SMP), ale także decyzja Prezesa UKE dokonująca istotnej korekty (zmiany) nałożonego wcześniej obowiązku regulacyjnego związanego z ustaleniem stawek opłaty z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej (tzw. decyzja MTR). Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r. o sygn. akt II GSK 823/08.
W powołanym wyżej orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zdefiniował także pojęcie "obowiązków regulacyjnych" stwierdzając, że są to obowiązki nakładane przez organ regulacyjny na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji na rynku właściwym, które jako wymienione w przepisach wskazanych expressis verbis w art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, zapewnić mają przede wszystkim stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia użytkownikom korzyści w zakresie m.in. cen wspomnianych usług.
Wobec powyższego, jak się wydaje, dla realizacji celu nakładania obowiązków regulacyjnych, jakim jest zapewnienie konkurencyjności na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych, ustawodawca poddał rozpoznawanie wszelkich spraw dotyczących tego rodzaju obowiązków kognicji sądu powszechnego jakim jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów, a nie sądów administracyjnych. Sądy administracyjne, co wymaga podkreślenia, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny nie ma ani narzędzi, ani podstaw prawnych do merytorycznej weryfikacji podjętego przez organ regulacyjny rozstrzygnięcia w zakresie obowiązków regulacyjnych (w tym modyfikacji tychże obowiązków), w szczególności nie ma środków umożliwiających dokonanie oceny podjętych rozstrzygnięć administracyjnych z punktu widzenia zasad konkurencyjności.
Z kolei sąd ochrony konkurencji i konsumentów sprawuje kontrolę legalności, a także zasadności i celowości decyzji, zaś celem postępowania prowadzonego przed tym Sądem nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SZP 2/05, OSNP 2006/19-20/312).
W sprawach o nałożenie obowiązków regulacyjnych, co nie ulega wątpliwości, właściwy jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów, który w tych sprawach rozpoznaje odwołania od decyzji Prezesa UKE (art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego). Ponadto, co należy mieć na uwadze, obowiązkiem regulacyjnym jest nałożony przez Prezesa UKE obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej projektu oferty ramowej (art. 42 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego). Wątpliwości dotyczą tego, czy sprawy o zatwierdzenie projektu oferty ramowej, w tym sprawy, w których organ zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza oraz sprawy dotyczące samodzielnego ustalenia oferty ramowej w przypadku nieprzedstawienia projektu oferty ramowej w terminie (art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego), a także sprawy dotyczące zobowiązania operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej oraz sprawy dotyczące samodzielnego ustalenia zmiany oferty ramowej (art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) są sprawami o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o których mowa w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Można prezentować pogląd, że skoro nałożenie na operatora obowiązku przedłożenia oferty ramowej stanowi nałożenie obowiązku regulacyjnego, to również dalsze postępowanie po przedłożeniu projektu oferty ramowej lub projektu zmiany oferty ramowej albo nieprzedstawienie takiego projektu w terminie, jest postępowaniem w sprawie nałożenia obowiązku regulacyjnego. Obowiązkiem regulacyjnym jest bowiem nie tyle samo przedłożenie oferty ramowej, co przedłożenie oferty spełniającej określone wymagania co do jej treści określone w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu oferty ramowej lub projektu jej zmiany.
Oferta ramowa ze swej istoty ma zawierać postanowienia regulujące warunki i zasady współpracy z operatorem o znaczącej pozycji rynkowej, w tym opłaty, a więc obowiązki regulacyjne. Można więc przyjąć, że sprawą o nałożenie obowiązków regulacyjnych jest nie tylko sprawa, której przedmiotem jest nałożenie na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku przedstawienia projektu oferty ramowej (albo projektu zmiany oferty ramowej), ale także sprawa, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu albo samodzielne ustalenie przez organ oferty ramowej lub jej zmiany w przypadku nieprzedstawienia w terminie projektu przez operatora. Przedmiot oceny rozstrzygania obejmuje bowiem te same kwestie, dotyczące warunków i zasad współpracy operatorów z operatorem o znaczącej pozycji rynkowej oraz opłat za usługi w zakresie dostępu telekomunikacyjnego. Trudno zakładać, iż celem ustawodawcy było, ażeby sprawę dotyczącą nałożenia obowiązku przedstawienia projektu oferty ramowej rozpoznawał sąd powszechny, natomiast sprawę o zatwierdzenie projektu oferty ramowej lub jej zmiany albo o samodzielne ustalenie oferty przez organ rozpoznawał sąd administracyjny. Związek między tymi sprawami wyraźnie wskazuje, iż są to sprawy o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o których mowa w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy, zagadnienie prawne sprowadza się do oceny, czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego.
Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, iż związek pomiędzy art. 42 i art. 43 ustawy jest tego rodzaju, iż przepisy te regulują łącznie nałożenie obowiązku regulacyjnego w postaci wprowadzenia obowiązywania oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, który to obowiązek jest kształtowany zarówno treścią decyzji zobowiązującej do przedstawienia określonego projektu oferty ramowej (projektu zmiany oferty ramowej), jak i decyzją zatwierdzającą przedstawiony projekt (ewentualnie po dokonaniu w nim zmian) albo decyzją samodzielnie ustalającą ofertę ramową lub zmieniającą ofertę ramową. Te względy przemawiałyby za przyjęciem stanowiska, iż w sprawach, których przedmiotem jest zobowiązanie operatora do przedstawienia zmiany oferty ramowej, zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej oraz samodzielne ustalenie przez organ zmiany oferty ramowej odwołanie od decyzji przysługuje, stosownie do art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Konsekwencją takiego stanowiska byłoby odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarg wniesionych do sądu administracyjnego na decyzje organu regulacyjnego, ponieważ sprawy te nie należą do właściwości sądu administracyjnego.
Można jednak prezentować pogląd, iż art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego wskazuje jako obowiązki regulacyjne, które Prezes UKE może nakładać na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, obowiązki wymienione w określonych przepisach, wśród których został pominięty art. 43 Prawa telekomunikacyjnego. Może to oznaczać, iż zobowiązanie operatora do przedłożenia projektu oferty ramowej jest nałożeniem obowiązku regulacyjnego, natomiast sprawy dotyczące wykonania tego obowiązku, a więc przedstawienia projektu oferty, zatwierdzenia projektu oferty lub samodzielnego jej ustalenia przez organ, a także zobowiązania do przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej albo samodzielnego ustalenia przez organ zmiany oferty ramowej nie są sprawami, których przedmiotem jest nałożenie obowiązku regulacyjnego. W tych sprawach od decyzji nie przysługiwałoby odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów na podstawie art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, co oznaczałoby, że w tych sprawach właściwy jest sąd administracyjny, zgodnie z zasadą określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że wątpliwości co do charakteru decyzji zatwierdzającej projekt zmiany oferty ramowej w trybie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego są poważne, bowiem mają zasadniczy wpływ na ustalenie właściwości rzeczowej sądu dla kontroli omawianego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, uzasadnione było podjęcie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienia o treści określonej w sentencji.