Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I SA/Ol 133/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. pozostawił bez rozpatrzenia skargę L. S., A. S., E. P., J. P. prowadzących działalność gospodarczą jako P. H. – U. "D.-J." S.C. (dalej: skarżący) na informację [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] stycznia 2011r. nr L. Dz. [...] w przedmiocie oceny projektu.
Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest kompletna, zatem należało pozostawić ją bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).
Skarżący wnieśli w dniu 21 lutego 2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na informację [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia 24 stycznia 2011r. w sprawie pozostawienia protestu bez rozpoznania, doręczoną dnia 4 lutego 2011r.
Skarżący ubiegali się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] 2007-2013 na inwestycję polegającą na budowie stacji paliw płynnych z modułem tankowania gazu, sklepem i minibarem.
Doręczonej informacji zarzucili naruszenie art.30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie, iż umieszczenie na liście rezerwowej powoduje niemożność wniesienia protestu, podczas, gdy w świetle powołanego przepisu, umieszczenie projektu na liście rezerwowej stanowi w istocie negatywną ocenę projektu ponieważ skutkuje brakiem przyznania środków. Skarżący domagali się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w uzasadnieniu postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wskazał, że stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika przy tym, że skarga powinna być wniesiona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust.
- 4. Wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5).
W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została w przewidzianym ustawą terminie. Również w terminie została uiszczona należna opłata sądowa.
W informacji o wyniku procedury odwoławczej zawarte zostało pouczenie o treści art. 30 c ust. 1 i 2 ustawy, to jest o terminie i trybie wniesienia oraz o wymogach, jakim powinna odpowiadać skarga w zakresie kompletności.
Skarżący składając skargę dołączyli jedynie wypełniony formularz wniosku, dlatego też Sąd zbadał czy pouczenie, jakie udzielone zostało przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia było pouczeniem prawidłowym. W ocenie Sądu I instancji Skarżący nie złożyli wraz ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie. Zdaniem Sądu kompletna dokumentacja, obejmująca wniosek o dofinansowanie w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy, to nie tylko formularz wniosku o dofinansowanie, ale formularz wniosku o dofinansowanie oraz wszystkie załączniki wymagane przy złożeniu tego wniosku.
Skarżący w dniu 18 kwietnia 2011r. złożyli skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zarzucając:
- - naruszenie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. polegające na przyjęciu, iż skarga była niekompletna,
- - naruszenie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. polegające na przyjęciu, iż kompletność skargi w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza zawsze dołączenie wszystkich załączników do wniosku, podczas gdy w sprawie kontrola Sądu sprowadza się do stwierdzenia prawidłowości informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania, a nie merytorycznego rozpoznania protestu.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazali, że przedmiotem skargi nie była merytoryczna ocena protestu, gdyż protest na skutek pozostawienia go bez rozpoznania nie był przez Instytucję Pośredniczącą w ogóle rozpatrzony. W istocie rozstrzygnięcie Sądu sprowadzało się do ustalenia, czy przy umieszczaniu projektu na liście rezerwowej stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Zdaniem Skarżących do wydania orzeczenia w tym zakresie wystarczające były dokumenty złożone przy odwołaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany.
Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.
Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.
W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 tej ustawy.
Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.
Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.).
W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków.
Wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę wyniku procedury odwoławczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący składając skargę dołączył jedynie wypełniony formularz wniosku, co czyni skargę niekompletną, bowiem nie dołączono do niej wskazanej w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumentacji, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.