Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 985/13 po rozpoznaniu skargi G. Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rz. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia 11 września 2009 r. [...] Spółka z o.o. wystąpiła o przedłużenie zezwolenia z dnia 27 maja 2004 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres kolejnych 6 lat.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił przedłużenia przedmiotowego zezwolenia.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Rz. utrzymał w mocy powyższą własną decyzję.
Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 526/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji oraz decyzje administracyjne obu instancji (z [...] maja 2010 r. oraz z [...] stycznia 2010 r.). W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dał szczegółowe wytyczne merytoryczne odnośnie sposobu prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ dokonując oceny charakteru prawnego przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, winien uwzględnić wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Zaznaczył, że Dyrektor Izby Celnej będzie miał przy tym na uwadze, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337; zwanej dalej jako: dyrektywa 98/34/WE), zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8).
Niedopełnienie obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że przepisy te nie mogą być stosowane, a dotyczy to nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Izby Celnej umorzył postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia z dnia 27 maja 2004 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G.sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613; powoływanej dalej jako: o.p.) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), poprzez bezzasadne umorzenie postępowania mimo całkowitego braku realizacji wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2013 r., bezwzględnie wiążących organ celny w niniejszej sprawie.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Rz. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Za zasadne uznał stanowisko organu I instancji, że z uwagi na fakt, iż z dniem 28 maja 2010 r. wygasło zezwolenie, o którego przedłużenie ważności występowała strona, niemożliwym jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w zakresie przedłużenia zezwolenia, które wygasło 3 lata wcześniej.
Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że wobec braku możliwości dalszego prowadzenia postępowania, zbędnym było prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym gromadzenia i analizowania dowodów zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż godziłoby to w ogólne zasady postępowania oraz byłoby sprzeczne z ekonomiką postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Spółka wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, zarzucając rażące naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, mimo całkowitego, oczywistego braku realizacji wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., bezwzględnie wiążących organ celny w rozpoznawanej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji stwierdził, że okolicznością istotną jest fakt, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. uchylił wyrok WSA z dnia 14 października 2010 r. oddalający skargę oraz obie decyzje wydane w toku instancji. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu skargi zastosowanie ma art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. WSA wskazał ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której ocena prawna traci moc wiążącą.
Sąd I instancji przypomniał, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest odniesienie się przez organ do kwestii technicznego, bądź nietechnicznego charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34. Stanowisko w tej kwestii stanowi niejako warunek wstępny oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Dopiero rozstrzygnięcie w sposób wskazany przez TSUE charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h., wobec konsekwencji tego ustalenia dla możliwości stosowania powołanego przepisu, będzie mogło stanowić podstawę formułowania ocen dotyczących ewentualnych innych naruszeń prawa.
Sąd I instancji podniósł, że stan faktyczny i prawny sprawy rozpatrywanej obecnie jest taki, jaki był w momencie orzekania przez organy, Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny. Jednym z jego istotnych elementów była i jest zaś data wygaśnięcia zezwolenia, które ma być przedłużone. Tym samym, w ocenie WSA, trudno przyjąć odmienną tezę niż ta, że sąd kasacyjny orzekając w 2013 r. musiał znać wskazaną okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wówczas w uzasadnieniu swojego wyroku jednoznaczne zalecenia i wskazówki dla organu, co do sposobu przeprowadzenia sprawy w powtórnym postępowaniu.
Wobec powyższego za zasadny Sąd uznał zarzut Spółki, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ nie próbował nawet odnieść się do bezwzględnie wiążących go zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, ignorując je całkowicie. Zdaniem WSA, Dyrektor Izby Celnej bezpodstawnie przyjął w okolicznościach niniejszej sprawy, że właściwą dla jej zakończenia jest procedura umorzenia postępowania, ze względu na to, iż nie istnieje przedmiot postępowania o przedłużenie ważności zezwolenia, bowiem uprawnienie to wygasło. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu uzasadniającego umorzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku, jak i twierdzeń odwołujących się do zbędności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym gromadzenia i analizowania dowodów realizujących wytyczne NSA, gdyż godziłoby to zarówno w ogólne zasady postępowania, jak i byłoby sprzeczne z ekonomiką postępowania.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wniosek o przedłużenie zezwolenia wniesiono w przewidzianym w art. 36 ust. 3 i 4 u.g.z.w. terminie, tj. dnia 11 września 2009 r., a więc na 8 miesięcy przed upływem terminu ważności zezwolenia, które miało być przedłużane. W związku z tym brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd stwierdził nadto, że prowadzone przez organ postępowanie obarczone jest wadą wynikającą z nieuwzględnienia w całości oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA. Jako zalecenia dla organu II instancji WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien on uwzględnić wytyczne NSA i merytorycznie rozpoznać sprawę, a więc dokonać również oceny charakteru prawnego przepisów ustawy o grach hazardowych z uwzględnieniem wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w powołanym wyroku TSUE.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Celnej w Rz.
Wyrok zaskarżył w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Sądu, a dotyczącymi niniejszej sprawy, podczas gdy w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego;
- 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w zw. z art. 208 § 1 o.p. poprzez uznanie, że organ nie mógł umorzyć postępowania bowiem był zobowiązany do rozstrzygnięcia merytorycznego.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a oba zarzuty kasacyjne są trafne, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu.
W sprawie przedmiotem kontroli są decyzje o umorzeniu postępowania o przedłużenie zezwolenia z powodu bezprzedmiotowości tego postępowania spowodowanej wygaśnięciem zezwolenia, które miało być przedłużane.
Na gruncie niniejszej sprawy oraz w świetle zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej rysują się dwa wymagające rozstrzygnięcia problemy prawne.
Pierwszy problem prawny dotyczy kwestii, czy w sytuacji wygaśnięcia w toku postępowania zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych postępowanie w przedmiocie jego przedłużenia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 o.p.
Drugi problem prawny dotyczy wykładni art. 153 p.p.s.a. i granic związania organu wytycznymi zawartymi w wyroku NSA w sytuacji, kiedy po ich wydaniu zezwolenie, którego przedłużenia domagała się spółka już wygasło.
Dla rozwiązania wskazanych problemów przypomnieć należy, że zezwolenie będące przedmiotem wniosku strony wydane zostało decyzją z dnia 27 maja 2004 r. na okres 6 lat, zatem wygasło z mocy prawa 28 maja 2010 r.
Spółka wniosła o jego przedłużenie dnia 11 września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej wydał w dwóch instancjach decyzje merytoryczne o odmowie przedłużenia zezwolenia: pierwsza z dnia [...] stycznia 2010 r., zaś druga z dnia [...] maja 2010 r. Należy podkreślić, że obie decyzje zapadły w sytuacji, kiedy zezwolenie (które miało być przedłużone) jeszcze obowiązywało. To o tych decyzjach orzekał WSA w wyroku z dnia 14 października 2010 r. oddalającym skargę i te decyzje kontrolował NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. Oceniając orzeczenie I instancji i decyzje administracyjne, NSA wydał wyrok i wytyczne odnoszące się do stanu sprawy, jaki istniał w dacie ich wydania, a więc w dacie, kiedy zezwolenie istniało.
Kiedy jednak sprawa przedłużenia zezwolenia wydanego dnia 27 maja 2004 r. wróciła do organu I instancji w 2013 r. okoliczności zmieniły się, bowiem zezwolenie już wygasło (dnia 28 maja 2010 r.). Uznać należy zatem, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie, w stosunku do stanu faktycznego, który legł u podstaw pierwszych decyzji, gdyż zezwolenie, które miało być przedłużone, w tamtych datach (tj. dnia [...] stycznia i dnia [..] maja 2010 r.) istniało, zaś w dacie orzekania skarżoną decyzją, tj. w dniach [...] lipca i [...] września 2013 r. już nie istniało. W tym stanie rzeczy organ trafnie uznał, że sprawa jest bezprzedmiotowa, bowiem jej przedmiot, tj. zezwolenie, które miałoby być przedłużone, nie istnieje i zasadnie zastosował art. 208 § 1 o.p. umarzając postępowanie.
Zasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 208 § 1 o.p. poprzez uznanie, że w warunkach sprawy niniejszej przepis ten nie powinien być stosowany, podczas gdy w sytuacji braku przedmiotu sprawy postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, i taka właśnie sytuacja powstała w rozpoznawanej sprawie.
Przechodząc do kwestii związania wytycznymi zawartymi w wyroku NSA i granic związania wynikających z art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, iż zmiana stanu faktycznego powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego, zatem wytyczne wydane na gruncie z odmiennego stanu faktycznego nie mogą wiązać przy wydaniu rozstrzygnięcia.
W wyżej przedstawionej sytuacji nie ma uzasadnienia pogląd WSA, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, bowiem jak wskazano, stan ten zmienił się diametralnie: w dacie pierwszego orzekania przez organy celne zezwolenie istniało, zaś w dacie ponownego orzekania, zezwolenie będące przedmiotem sprawy już nie istniało. Nietrafny jest zatem pogląd Sądu I instancji, że związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. nadal obowiązuje.
W tym stanie rzeczy za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że mimo zmiany stanu faktycznego i wygaśnięcia zezwolenia, organ nadal powinien badać merytorycznie, czy jego przedłużenie jest dopuszczalne.
Ponieważ oba zarzuty kasacyjne okazały się usprawiedliwione, a sprawa jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i orzekł merytorycznie oddalając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.