Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości - uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości i zasądził od Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz D. R. kwotę 1.600,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 13 maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wpłynął wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Producent rolny wniósł o przyznanie pomocy w związku z realizacją pakietu rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1-zrównoważony system gospodarowania) na powierzchni 24,87 ha oraz pakietu ochrona gleb i wód (wariant 8.3-międzyplon ścierniskowy) na powierzchni 16,11 ha. Po zmianie wniosku producent zwiększył powierzchnię w pakiecie rolnictwo zrównoważone z 24,87 ha do 26,94 ha i jednocześnie zmniejszył powierzchnię w ramach pakietu ochrona gleb i wód 16,11 ha do 9,61 ha. Przeprowadzona 12 grudnia 2008 r. kontrola na miejscu, która wykazała różnicę między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną dla wariantu międzyplon ścierniskowy wynoszącą 0,25 ha.
Kierownik BP w A. K., wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości; przyznał płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu międzyplon ścierniskowy do powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu tj. 9,36 ha w wysokości 3 744,00 zł. i jednocześnie odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 - wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż działki rolne deklarowane w ramach tego pakietu położone są na obszarze "Zlewni rzeki Tążyny - obszaru szczególnie narażonego (OSN) na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych i tym samym działki te podlegają wykluczeniu z pomocy finansowej z tytułu płatności rolnośrodowiskowych na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200; dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r.).
Organ II instancji rozpatrując odwołanie powołał na § 2 ust.1 oraz § 11 ww. rozporządzenia MRiRW i ustalił, że producent ubiega się o płatność rolnośrodowiskową do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 102/1, 95 (obręb P., gm. R., powiat a.) oraz działkach ewidencyjnych nr 367/1, 369/1, 380/1, 588, 594, 596, 613, 614, 880/2, 881 oraz 888/2 (obręb, R., gm. R., powiat a.), które zgodnie z rozporządzeniem nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj Kujawsko - Pomorskiego Nr 77, poz. 1277) zostały włączone do obszaru szczególnie narażonego na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych (§ 2 ust. 1). Na podstawie powyższego aktu prawa miejscowego utworzony został OSN o nazwie "Zlewnia rzeki Tążyna", obejmujący swym zasięgiem grunty położone na terenie powiatu aleksandrowskiego i inowrocławskiego w gminach wiejskich: A. K., K., B., W., R. i D. B. Rozporządzeniem Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 r. w sprawie programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru szczególnie narażonego nr 3 w regionie wodnym Dolnej Wisły (Dz. Urz.
Woj. Kujawsko - Pomorskiego Nr 121, poz. 1949) ustanowiony został szczegółowy program działań obejmujący: poprawę praktyki rolniczej, podejmowanie działań edukacyjnych i doradczych dla gospodarstw rolnych, kontrolę wypełniania przez rolników obowiązków wynikających z programu, skuteczności programu, pomoc rolnikom w realizacji obowiązkowych środków. Ponieważ środki zaradcze dla obszaru "Zlewni rzeki Tążyna" pokrywają się z zadaniami określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. dla wariantu 1.1 organ rozstrzygnął, że skarżący nie może otrzymać pomocy finansowej z tytułu działań, do podejmowania których jest zobligowany z mocy przepisów prawa miejscowego. Organ uznał, że skarżący spełnił jedynie warunki dla przyznania płatności dla pakietu ochrona gleb i wód, gdyż zadania dla tego pakietu nie kolidują z zadaniami określonymi dla programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na określonym obszarze.
Ustosunkowując się do twierdzenia producenta, iż w dniu składania wniosku jego gospodarstwo nie było położone na obszarze OSN, wskazano, że aktem prawnym - na podstawie którego przyznawana jest pomoc finansowa z tytułu podejmowanych działań rolnośrodowiskowych - jest rozporządzenie MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r., a weszło ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, czyli przed złożeniem wniosku. Od samego początku obowiązywania tego aktu wykonawczego w § 11 rozporządzenia istniało zastrzeżenie o wyłączeniu płatności. Organ wskazał także, że powołane wyżej rozporządzenia Nr 2/2008 i Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku weszły w życie po złożeniu wniosku, lecz jako akty prawa miejscowego zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego prawidłowo musiały zostać uwzględnione przez organ w wydanej decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Zdaniem organu utworzenie OSN nie doprowadziło do utraty przez producenta praw już nabytych, samo złożenie wniosku nie jest bowiem jednoznaczne z uzyskaniem pomocy finansowej.
Uchylając zaskarżoną decyzję WSA w B. podniósł, że rolnik przystąpił do programu 1 marca 2008r., a wskazane działki objęto programem, który - w ocenie organu - pozbawił producenta prawa do płatności, w dniu 1 października 2008r. na mocy rozporządzenia Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Zdaniem Sądu nie ma racji organ twierdząc, że wystarczy, iż § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. obowiązywał już w momencie złożenia wniosku, bez względu na to, kiedy działki objęto programem ustanowionym aktem prawa miejscowego, albowiem bez tych uregulowań, wskazany przepis nie stanowi pełnej normy prawa.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, hipoteza § 11 cyt. rozporządzenia wypełniła się 1 października 2008 r., czyli po przystąpieniu producenta do programu rolnośrodowiskowego. Oczywistym jest, zdaniem Sądu, że norma prawna obowiązuje w pewnym okresie czasu, również sytuacja prawna podmiotu może rozciągać się w czasie, a okresy te nie muszą się na siebie nakładać i powstanie sytuacja, kiedy to w czasie, gdy sytuacje te trwają może nastąpić zmiana prawa. W takim wypadku, prawodawca powinien udzielić odpowiedzi na pytanie, która norma prawna - dawna czy nowa - ma wyznaczać sytuację prawną ukształtowaną "pod rządami dawnego prawa", a trwającą w chwili wejścia w życie prawa nowego. WSA przyjął, że na obecnym etapie ustaleń stanu faktycznego, działki objęte programem rolnośrodowiskowym dopiero z czasem, po zmianie stanu prawnego, nie pozwalały na wypłatę płatności. Z drugiej strony organ nie udowodnił, że w czasie pomiędzy 1 marca 2008 r. a 1 października 2008 r., producent nie spełniał warunków, o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 28 lutego 2008 r.
W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny, że momentem decydującym o tym, jakie prawo należy zastosować, jest moment wydania decyzji, należało sięgnąć do innych środków pozwalających na rozstrzygnięcie problemu. WSA uznał, że w tym wypadku wystarczyło sięgnąć do zasady poszanowania praw nabytych oraz wykładni celowościowej, gdyż one dały odpowiedź w tym sporze. Na początek oceniono, że nie jest wystarczającym argument, że samo złożenie wniosku "nie jest jednoznaczne z uzyskaniem pomocy finansowej", ponieważ pomija istotną okoliczność faktyczną, taką, że producent po złożeniu podania był w tym programie przez siedem miesięcy. Jest to zasadnicza kwestia w świetle art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L. Nr.277.1 ze zm.).
W ust. 2 ww. przepisu zapisano, iż płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat (ust. 3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania (ust. 4). W konkluzji Sąd wskazał, że przepis ten określa, że płatność rolnośrodowiskowa w swym założeniu jest wsparciem, jakie wynika z tego, że producent rolny ponosi dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, a ono jest z założenia rozłożone w czasie. Ustawodawca tak unijny jak i krajowy nie uzależnił prawa do wypłaty od tego, by koszty, jakie poniósł rolnik trwały w jakimś, określonym czasie. Połączono je z ponoszeniem ciężaru realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organy nie zakwestionowały tego, że wnioskodawca do programu przystąpił.
Zatem pozbawiając go prawa do płatności za siedem miesięcy uczestnictwa w programie, naruszyły cel, w jakim je stworzono - wyrównania strat spowodowanych tym uczestnictwem. Takim rozstrzygnięciem naruszono również zasadę poszanowania praw nabytych, która polega na tym, że jeżeli ustawodawca nie rozstrzygnie tej kwestii, to kierując się powyższą zasadą, interpretator przyjmie, że uprawnienia nabyte zostały zachowane. Pozbawienie prawa do płatności rolnośrodowiskowej w stosunku do działek rolnych, na których realizowano zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, za okres, podczas którego wymogi tych pakietów lub wariantów nie były jeszcze objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego, nie znajduje uzasadnienia prawnego.
W szczególności nie daje takiej możliwości § 11 cyt. rozporządzenia MRiRW i organ swym działaniem naruszył go poprzez błędną interpretację i zastosowanie. W ocenie Sądu nie jest argumentem na brak prawa do wypłaty to, że ustawodawca nie uregulował sposobu, w jaki w takim przypadku należałoby obliczyć opłatności. Zdaniem WSA nie ma przeszkód by przyjąć - znając wysokość opłaty rocznej - proporcję 7/12.
Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną i wniósł o uchylenie go w całości w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu - powołując art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 11 w związku z § 21 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. przez przyjęcie, iż odmowa przyznania płatności stanowi naruszenie praw nabytych wnioskodawcy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, zgodnie z którą organy są obowiązane stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, w tym przepisy prawa miejscowego. Organ był zatem obowiązany uwzględnić przy wydawaniu decyzji fakt, iż część działek ewidencyjnych została rozporządzeniem Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2008 r. zakwalifikowana jako obszar szczególnie narażony na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych. Obszary te zostały - w następstwie zmiany ich stanu prawnego - wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc w ramach programu rolnośrodowiskowego, zgodnie z § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. Organ podkreślił jednocześnie należy, iż rozporządzenie Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku weszło w życie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez zarówno organ I jak i II instancji, w momencie, gdy zarówno prawa jak i obowiązki beneficjenta wobec organu jeszcze nie zostały ukształtowane decyzją.
Zdaniem organu niezrozumiałe jest zatem stanowisko WSA w Bydgoszczy, jakoby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady poszanowania praw nabytych, skoro beneficjent przed wydaniem decyzji żadnych praw nie nabył.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie, podstawy skargi kasacyjnej uznać należy bowiem za usprawiedliwione.
Skarga kasacyjna – w granicach której sprawa jest rozpoznawana (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego, a to § 11 w zw. z § 21 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - przez błędną jego wykładnię.
Poza sporem § 11 powołanego aktu wykonawczego przewiduje wyłączenie od płatności rolnośrodowiskowej do działek na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach określonych pakietów lub ich wariantów - w sytuacji, gdy wymogi tych pakietów lub wariantów są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu, zgodnie z przepisami Prawa wodnego.
Autor skargi kasacyjnej kwestionuje takie rozumienie przytoczonego przepisu, zgodnie z którym naruszeniem praw nabytych jest odmowa przyznania płatności za wcześniejszą (przed wydaniem decyzji) realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego, zanim dla objętych wnioskiem działek wprowadzono przewidziany ww. unormowaniem program działań.
Sporna kwestia wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy występowanie określonej § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. negatywnej przesłanki przyznania płatności rolnośodowiskowej należy oceniać według stanu z dnia przystąpienia przez rolnika do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, z dnia wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności, czy też na dzień wydawania przez uprawniony organ decyzji w tym przedmiocie.
Niewątpliwie istotą zasady praw nabytych jest zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom występującym w obrocie prawnym, a zasadą tą są objęte nie tylko prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, ale także nabyte z mocy prawa.
W przypadku płatności rolnośrodowiskowych - zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. - ich przyznanie następuje na wniosek rolnika w drodze decyzji. Wbrew zatem wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nawet jeżeli wnioskodawca dobrowolnie przystąpił do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nie znaczy, że nabył - z mocy ustawy - prawo do płatności. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ - wydając decyzję odmawiającą przyznania płatności - naruszył zasadę poszanowania praw nabytych.
Wprawdzie zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa i nakazuje mieć na względzie nie tylko prawa nabyte, ale także ochronę interesów w toku. Ma zapewniać ochronę jednostki w sytuacji, w której rozpoczęła określone przedsięwzięcie na gruncie określonych przepisów i ma prawo oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.
W rozpoznawanym przypadku, poza sporem, skarżący wnioskiem z 13 maja 2008r. wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wskazując na realizację od 1 marca 2008 r. pakietu 1.1. rolnictwo zrównoważone. Obszar, na którym znajdują się działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności, został uznany za szczególnie narażony, z którego odpływ azotu ze źródeł rolniczych należy graniczyć na mocy rozporządzenia Nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 29 kwietna 2008 r., które weszło w życie 11 czerwca 2008r. Dla tego OSN - tzn. "Zlewni rzeki Tążyna" - program działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych wprowadzono rozporządzeniem Nr 6/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 4 września 2008 r., które weszło w życie 1 października 2008 r.
Należy jednak podkreślić, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowych - zgodnie z delegacją zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.Nr 64, poz.427 ze zm.) - regulują przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. Unormowania tego właśnie aktu wykonawczego określają przesłanki - konieczne do spełnienia - celem przyznania płatności.
Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli - m.in. - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.
UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3).
Art. 39 ww. rozporządzenia unijnego przewiduje, że płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie.
Przywołany załącznik III wskazuje na Dyrektywę Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącą ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz. U. WE L 375, z 31.12.1991, str.1). Preambuła tej dyrektywy stanowi o konieczności określania przez Państwa Członkowskie stref zagrożenia oraz ustanowienia i wprowadzenia w życie programów działań celem zmniejszenia zanieczyszczenia wody związkami azotu w tych strefach. Wdrożenia tej dyrektywy dokonuje ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).
Art. 47 ust. 1 Prawa wodnego określa, że produkcję rolną prowadzi się w sposób ograniczający i zapobiegający zanieczyszczaniu wód związkami azotu pochodzącymi ze źródeł rolniczych, przy czym przez związki azotu rozumie się wszelkie substancje zawierające azot, z wyjątkiem gazowego azotu cząsteczkowego.
W ust. 3 ww. przepisu zawarto delegację dla Dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do określenia, w drodze rozporządzenia, wód powierzchniowych i podziemnych wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć. Z kolei ust. 7 obliguje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do opracowania programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, o którym mowa w art. 84 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Wyżej wymienione delegacje ustawowe stanowiły podstawę wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku powołanych w sprawie rozporządzeń Nr 2/ 2008 i Nr 6/2008 i do unormowań w nich zawartych odsyła objęty zarzutami skargi kasacyjnej § 11 rozporządzenia MRiRW z 28 lutego 2008 r.
Jak już wyżej wskazano, przepis ten stanowił w sprawie podstawę materialnoprawną odmowy przyznania płatności - z uwagi na wystąpienie określonej w nim negatywnej przesłanki, wykluczającej uwzględnienie wniosku. W toku sprawy wszczętej żądaniem skarżącego przepis ten nie uległ zmianie. Tym samym podejmując dobrowolne zobowiązanie rolnośrodowiskowe i przystępując do jego realizacji skarżącemu znana była regulacja zawierająca negatywną przesłankę uzyskania płatności.
Istotnie stan prawny zadeklarowanych działek uległ zmianie. W ocenie składu orzekającego ustalenie, czy działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej są położone na obszarze szczególnie narażonym na zanieczyszczenia związkami azotu i czy wymogi realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu - choć wynika z regulacji prawnych - ma charakter ustaleń faktycznych. Organ wydając decyzję ma zaś obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny z dnia orzekania.
Podkreślenia wymaga też, że przepisy rozporządzeń Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Nr 2/2008 i Nr 6/2008 nie regulują warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a o ich wejściu w życie decydują przesłanki określone prawem unijnym.
Określenie aktem prawa miejscowego stanu prawnego obszarów - przez uznanie ich za obszar szczególnie narażony - nie może być traktowane jako regulacja praw i obowiązków jednostki.
Wejście w życie przepisów wprowadzających program działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru szczególnie narażonego skutkuje wprawdzie nałożeniem na określone podmioty obowiązków ustalonych w programie. Wymóg przestrzegania tych obowiązków działa jednakże na przyszłość.
Przepisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nr 6/2008 - regulujące te obowiązki - nie zmieniają określonych rozporządzeniem MRiRW z 28 lutego 2008 r. warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych.
W świetle tego, co zostało powiedziane, nie można zatem twierdzić, że decyzja o odmowie przyznania spornej płatności rolnośrodowiskowej w okolicznościach tej sprawy została wydana na podstawie nowej normy prawnej, zastosowanej do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed jej wejściem w życie.
Należy mieć na względzie, że zobowiązania rolnośrodowiskowe są zobowiązaniami 5 - letnimi (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r.). Rolnik realizuje je od 1 marca w roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (§ 21 ust.1), a płatność dokonywana jest raz na rok, w którym został złożony pierwszy i kolejne wnioski (§ 21 ust. 4), po przyznaniu płatności decyzją wydawaną w terminie od 1 października do 31 grudnia roku, w którym wniosek został złożony (§ 21 ust. 2). Istotne jest też, że płatność rolnośrodowiskowa w przypadku pakietu, którego sprawa dotyczy, przyznawana jest do działek rolnych (§ 8 pkt 1), a wysokość tej płatności w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności (określonych w załączniku nr 5 do rozporządzenia) na hektar użytku rolnego i powierzchni działek rolnych (§ 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2). Brak przy tym podstaw prawnych do przyznania płatności pomniejszonej, proporcjonalnej do okresu faktycznego realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego do czasu objęcia jego wymogów programem działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych.
W tym stanie rzeczy, mimo iż płatności - co do zasady - wiążą się z ponoszeniem ciężaru realizacji programu rolnośrodowiskowego (art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005), to jednak - wbrew wywodom WSA - nie znaczy to, że skarżącemu, z racji poszanowania jego praw nabytych, należało przyznać płatność rolnośrodowiskową za realizację zobowiązania w ramach określonych pakietów lub wariantów za okres, kiedy wymogi tych pakietów lub wariantów nie były jeszcze objęte programami określonymi rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nr 6/2008.
Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji naruszył § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r., a podstawy skargi kasacyjnej uzasadniają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.