Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 651/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę K. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji oraz nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r., o nałożeniu na K. Spółkę z o.o. w Ł. kary pieniężnej w wysokości 17.000 zł, w całości oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 9.550 zł z tytułu naruszenia:
- – lp. 10.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) - w kwocie 2.700 zł,
- – lp. 11.4 ust. 2 załącznika do ww. ustawy - w kwocie 2.000 zł,
- – lp. 10.3 załącznika - w kwocie 800 zł,
- – lp. 10.4 załącznika - w kwocie 2.050 zł,
- – lp. 11.4 ust. 1 załącznika - w kwocie 2.000 zł.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan prawny i faktyczny:
Po przeprowadzeniu przez inspektorów transportu drogowego kontroli skarżącego, obejmującej m.in. analizę dokumentów przewozowych oraz dokumentacji kierowców, związanej z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz właściwego używania urządzeń rejestrujących, Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 17.000 zł. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiło: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, organ odwoławczy uchylił decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. w całości oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 9 550 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po wyszczególnieniu nieprawidłowości ustalonych w toku kontroli, wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Co więcej, to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania wspomnianych przepisów unijnych. Zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Przepis wprowadzony na mocy art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, pozwalający na odstępstwa od przestrzegania art. 6-9 tegoż aktu prawnego, ma charakter wyjątku i jako taki powinien być interpretowany.
Oznacza to, że prawodawca zastrzegł w drodze wyjątku, iż pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów 6-9 rozporządzenia w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku. W rozpatrywanej sprawie adnotacje dokonane przez kierowców na odwrocie wykresówek wskazywały na trudności z przestrzeganiem norm czasu pracy wynikające z terminowych załadunków, czyli znanych elementów zadania przewozowego. Przedsiębiorca układając plan pracy powinien uwzględnić potrzebę odebrania przez kierowcę odpoczynku oraz założyć pewien margines błędu na wypadek wystąpienia dodatkowych okoliczności, takich jak np. brak miejsc na parkingu, korek.
Nie można dopuszczać do sytuacji, w których przedsiębiorca wymagać będzie, by jego kierowcy odbierali odpoczynki jedynie na terenie bazy lub w miejscu docelowym i przez to wielokrotnie przekraczali normy prowadzenia pojazdu oraz skracali dzienne odpoczynki. Należy uznać, iż aby zapewnić osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, wystarczające jest zaparkowanie pojazdu na terenie parkingu strzeżonego.
K. Sp. z o.o. w Ł. nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił, stwierdzając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa obligujących sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.), rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., P. 0008 - 00021).
Stosownie do treści art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 - pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.
Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odstępstwo od przepisów o czasie pracy kierowców możliwe jest w szczególnych okolicznościach i przyczyna takiego odstępstwa powinna być zaznaczona odręcznie na wykresówce lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.
W rozpoznawanej sprawie wymogi przewidziane w art. 12 rozporządzenia WE nie zostały spełnione. Organ w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego wykazane przez stronę okoliczności nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za naruszenie w zakresie skrócenia czasu odpoczynku kierowców, przy czym ocena ta nie nosi cech dowolności. Na niektórych wykresówkach kierowcy w ogóle nie odnotowali powodów odstępstwa od przepisów art. 6-9. Słusznie organ powołał się na spoczywający na przedsiębiorcy obowiązek dochowania staranności w zakresie organizacji pracy kierowców.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, iż przedsiębiorca powinien tak organizować wykonywaną przez siebie działalność transportową, by kierowcy mieli czas - przewidziany w obowiązujących przepisach - na odpoczynek. Nie ma tu znaczenia podnoszona w skardze kwestia osiągnięcia niezbędnego miejsca postoju określona w art. 12 rozporządzenia WE nr 561/2006. Dojazd do kontrahenta w celu załadunku towaru lub jego rozładunku nie jest nieprzewidywaną okolicznością mieszczącą się w hipotezie art. 12 powyższego rozporządzenia.
W myśl obowiązujących przepisów prawa, zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu. Obowiązek ten wynika z treści przepisów rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 i rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. W sprawie dokonana przez organ analiza kontrolowanych wykresówek i dokonanych zapisów na ich odwrocie pozwoliła organowi na ocenę, co do braku spełniania cytowanego w przepisie warunku. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że instalacja urządzeń rejestrujących i obowiązek przestrzegania, jak i dokumentowania czasu pracy kierowców przy pomocy wykresówek nie spełniałby swojej funkcji.
W związku z powyższym nałożenie na spółkę kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym było uzasadnione.
K. Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, w związku z czym nie ma on wpływu na ocenę naruszenia dziennego czasu odpoczynku, czasu prowadzenia pojazdu, w sytuacji kiedy jego uwzględnienie usprawiedliwia naruszenie przepisów dotyczących przekroczenia czasu pracy kierowcy oraz czasu odpoczynku, a przez to sanuje jego skutki.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że chociaż art. 12 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 stanowi wyjątek do zasad określających wymiar czasu pracy kierowców, czasu odpoczynku, w swojej treści nie wskazuje, iż może to nastąpić wyłącznie na skutek "okoliczności wyjątkowych". Opierając się na zasadach doświadczenia życiowego należy wskazać, iż zdarzają się sytuacje, które pomimo prawidłowego ustalenia przez przedsiębiorcę planu pracy dochodzi do jego zaburzenia.
Aprobując stwierdzenie Sądu I instancji, jako dla zapewnienia osiągnięcia przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, wystarczające jest zaparkowanie pojazdu na terenie parkingu strzeżonego, skarżący zwrócił uwagę, że niejednokrotnie mają miejsce sytuacje, kiedy transport dokonywany jest w rejonach, w których pobliżu nie znajdują się żadne parkingi ani inne miejsca umożliwiające bezpieczny postój. Często rzadko występujące miejsca parkingowe są już zapełnione. W związku z tym kierowcy w celu dotarcia do przedmiotowego miejsca muszą pokonać znaczne odległości, a przez to naruszyć czas pracy.
Wytyczne Komisji Europejskiej w zakresie interpretacji przedmiotowego przepisu przy ocenie zasadności odstępstw od przepisów wskazują m.in. na przyczyny nie tylko tak wyjątkowe jak wypadki drogowe, warunki pogodowe, ale również objazdy czy brak miejsc parkingowych, które uzasadniają zastosowanie normy art. 12 rozporządzenia WE. W powołanych sytuacjach kierowcy wypełnili w sposób prawidłowy dyspozycję tego przepisu. Poczynili oni w sposób prawidłowy adnotacje, podając przy tym zasadne przyczyny.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, jej autor ograniczył się do sformułowania pod adresem zaskarżonego wyroku jedynie zarzutu odnoszącego się do pierwszej z wymienionych wyżej podstaw – naruszenia prawa materialnego polegającego na naruszeniu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/88, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, w związku z czym nie ma on wpływu na ocenę naruszenia dziennego czasu odpoczynku, czasu prowadzenia pojazdu, w sytuacji kiedy jego uwzględnienie usprawiedliwia naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy oraz czasu odpoczynku, a przez to sanuje jego skutki.
W uzasadnieniu powyższego zarzutu opisano, że w przypadku dwóch kierowców doszło do przekroczenia czasu jazdy z powodu konieczności "dojazdu do bezpiecznego miejsca parkowania załadunek termin" albo "wprowadzenie zakazu pow. 12 t od godz. 18oo powrót do bazy", albo "brak bezpiecznego parkingu" czy też "dojazd do miejsca pauzy 1 h". Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż ww. przypadki nie stanowią okoliczności z art. 12 powołanego wyżej rozporządzenia usprawiedliwiających popełnione naruszenia czasu pracy kierowcy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej. Stosownie do treści art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6–9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. W świetle treści powołanego przepisu za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że odstępstwo od przepisów o czasie pracy kierowców możliwe jest w szczególnych okolicznościach i jako odstępstwo od reguł wymienionych w art. 6-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie może być interpretowany w sposób usprawiedliwiający każde odstępstwo od przepisów regulujących czas pracy kierowcy. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego ma obowiązek takiego organizowania pracy kierowców, aby wykluczyć możliwość naruszenia przepisów o transporcie drogowym.
Bez wątpienia podstawowe warunki organizacyjne obejmują takie zdarzenia, jak konieczny czas dojazdu do kontrahenta w celu załadunku czy rozładunku towaru, czy też konieczność przewidzenia miejsca postoju, przerwy i okresu odpoczynku. Obowiązek ten wynika wprost z art. 10 omawianego rozporządzenia. Wskazane w skardze kasacyjnej zdarzenia, takie jak dojazd do kontrahenta, do miejsca postoju, czy przerwy w wykonywaniu transportu, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności, gdyż jako takie muszą stanowić normalny element organizacji pracy kierowców.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska strony skarżącej, że art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 znajduje zastosowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.