Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 792/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 915/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargi Z. G., R. M., A. G. i M. M. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r., którymi utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] lutego 2012 r., którymi wymierzono skarżącym kary w wysokości 20 000 zł za naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., str. 3; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 804/2007").

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że Z. G., R. M., A. G. i M. M. (jako armatorzy statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10m) podczas rejsu połowowego w dniach odpowiednio od 14 do 16 października 2007 r., od 25 do 29 października 2007 r., od 20 do 23 października 2007 r., od 1 do 6 października 2007 r., od 9 do 11 października 2012 r. prowadzili połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (w podobszarze 25). Z kart dziennika połowowego wynika, że wspomniana jednostka rybacka złowiła i przywiozła do portu odpowiednio: 4592 kg, 4914 kg, 6376 kg, 7283 kg, 2837 kg dorsza w relacji pełnej. Zdaniem organów administracji, działanie takie naruszało określony w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007 zakaz połowów dorsza obowiązujący od 11 lipca do 31 grudnia 2007 r., a wprowadzony w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na wspomniane obszary na 2007 r. Organy administracji stwierdziły przy tym, że fakt wyłowienia przez polskich rybaków ogólnej (całej) kwoty połowowej dorsza wynika z preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 i w związku z tym nie istniała potrzeba uzupełniania materiału dowodowego, ani też potrzeba powoływania biegłych, na okoliczność wyczerpania kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Dla rozstrzygnięcia nie miała natomiast znaczenia kwestia pozostawania w obrocie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalnego zezwolenia połowowego (z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany w czasie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej), bowiem wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007 nastąpiła z mocy prawa częściowa utrata uprawnień określonych w tej decyzji.

Organ administracji stwierdził ponadto, że kara pieniężna została wymierzona stronie w najniższej wysokości przewidzianej w § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z 21 kwietnia 2005 r.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa.

Sąd uznał, że w świetle pkt 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 Komisja Europejska z własnej inicjatywy ustaliła, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski w dniu 11 lipca 2007 r. Rozporządzenie to było wiążące w całej swojej treści (w tym zawartej w preambule) i było bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich UE. Organy orzekające były zatem zobowiązane do uznania połowów dorsza prowadzonych po dniu 11 lipca 2007 r. ze statku rybackiego, którego skarżący byli armatorami, za naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), w którym zabroniono połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Skarżący naruszył bowiem zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. Sąd uznał, że racjonalna jest wykładnia tego przepisu dokonana przez organ administracji, który poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zaskarżone decyzje nie były bowiem decyzjami wydanymi na niekorzyść strony, ponieważ w decyzji tej organ odwoławczy utrzymał jedynie w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu, organy orzekające nie naruszyły także przepisów dotyczących prowadzenia postępowania. Organom orzekającym nie można bowiem zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na okoliczność, która normatywnie została określona w rozporządzeniu nr 804/2007. Normatywny charakter tych okoliczności - polegający na ich umieszczeniu we wspomnianym rozporządzeniu Komisji - wykluczał również uwzględnienie przez Sąd prowadzenia dowodów na okoliczność przekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty połowowej dorsza.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyli Z. G., R. M., A. G. i M. M. Zaskarżyli to orzeczenie w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg, pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z akapitem 3 i 5 preambuły oraz art. 1 i 2 rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 2371/2002") w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona, podczas gdy w rzeczywistości treść rozporządzenia nr 804/2007 dotyczy wyłącznie wyczerpania zasobów obszaru Bałtyku Wschodniego (obszarów 25-32), a nie dotyczy w ogóle rzekomego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej
3. - względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. - o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów.

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007 a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2012 r.;

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, skarżący zarzucił:

1. 6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.
2. 7. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 63 ust. 1-3 ustawy o rybołówstwie oraz art. 64 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 92 ust. 1 Konstytucji polegające na niezastosowaniu art. 2 Konstytucji i art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez pominięcie okoliczności, iż wprowadzenie kary minimalnej w § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. narusza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 63 ust. 1-3 ustawy o rybołówstwie oraz ogranicza w istotny sposób możliwości zrealizowania w procesie wymierzania kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 dyrektywy różnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia o społecznej jego szkodliwości.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor tego środka odwoławczego przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Autro skargi kasacyjnej wniósł ponadto o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:

1. - - "Czy § 2 pkt. 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 671 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie precyzuje pojęciajest zgodny z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 konstytucji?"
2. - - "Czy § 2 pkt. 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 671 z późn. zm.) w zakresie, w jakim wprowadza karę minimalną nie przekracza upoważnienia ustawowego określonego w art. 63 ust. 1-3 oraz nie ogranicza w istotny sposób możliwości zrealizowania w procesie wymierzania kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 dyrektywy różnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia o społecznej jego szkodliwości, a w konsekwencji czy § 2 pkt. 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 671 z późn. zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji?".

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 2055/12) Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 31/13 o zbadanie zgodności m.in. § 2-5 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. z art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2055/12) NSA podjął zawieszone postępowanie, uznając że ustała przyczyna zawieszenia, skoro w dniu 17 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. akt K 31/13. Po podjęciu postępowania sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą - II GSK 792/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. Podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej trafnie wywiódł, że powołany przepis narusza zakres upoważnienia ustawowego w części w jakiej określa dolne granice kary pieniężnej. Wskazany w tym zarzucie problem był uprzednio dostrzeżony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 539/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/),) a został rozstrzygnięty już po wniesieniu skargi kasacyjnej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt K 31/13. W punkcie 4a sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 2- § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że "Minister Rolnictwa określając w rozporządzeniu z 2005 r. górne granice kar, nie wykroczył poza wysokość określoną w ustawie, to jednak – w części dotyczącej określenia dolnej granicy za dane przekroczenie – zaostrzył reżim przewidziany w ustawie o rybołówstwie. Ustawodawca nie ustanowił dolnej granicy kar, zaś minister, ustalając dolne stawki, spowodował, że w wypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający kary (okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego) nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu z 2005 r. W konsekwencji uniemożliwił realne stosowanie kryterium szkodliwości czynu." Trybunał dalej wykazywał, że "gdyby ustawodawca widział konieczność określenia dolnej granicy odpowiedzialności za konkretne naruszenie, to dałby temu wyraz, odpowiednio formułując przepis typizujący dany rodzaj naruszenia, albo skonstruowałby upoważnienie ustawowe zawierające wyraźne wskazania, że minister jest umocowany do określenia górnej i dolnej granicy odpowiedzialności" i w efekcie przyjął, że "wprowadzenie kary minimalnej nie ma dostatecznej podstawy prawnej, nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia wysokości kar.

Nie ulega wątpliwości, że ustanowienie kary minimalnej ogranicza w istotny sposób możliwość zrealizowania w procesie wymierzenia kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie dyrektywy zróżnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia i społecznej jej szkodliwości".

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia. W świetle powołanej treści art.190 ust.1 Konstytucji RP nie powinno budzić wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien uwzględnić stan niekonstytucyjności istniejący również wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, zapadło już po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść pkt 4a sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. jakkolwiek dalej obowiązuje to na skutek wyroku TK nie może być stosowany w zakresie, w którym określa wysokość dolnej granicy kary. W piśmiennictwie przyjmuje się, że złożoność skutków wyroku takiego jak zapadł w sprawie o sygn. akt K 31/13 polega na tym, że w zakresie, który nie został wskazany w sentencji, kontrolowany przepis nie zostaje uznany za sprzeczny z Konstytucją; skutek taki następuje wyłącznie w odniesieniu do zakresu wskazanego w sentencji orzeczenia (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński: Komentarz, s. 214; L. Garlicki: Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Studia nad prawem).

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślić należy, że na skarżących – armatorów statku rybackiego o długości całkowitej większej niż 10 m- nałożono kary pieniężne w oparciu o przepis § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. Przepis ten stanowi, że wysokość kary za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana wynosi od 20 000 zł do 110 000zł. W dacie wydania decyzji o nałożeniu kary organ nie mógł wymierzyć kary w wysokości niższej niż przewidziana jako dolna jej granica w powołanym przepisie. Ta sytuacja, o czym już była mowa, zmieniła się w związku z omówionym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału oznacza, że obecnie organ wymierzający karę za określony delikt administracyjny może ją wymierzyć stosując ustawowe kryterium szkodliwości naruszenia, o którym mowa w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, nie będąc związany dolną granicą wysokości kary.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi podstawa do zastosowania tego przepisu, gdyż zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia ustaleń stanu faktycznego jest nieusprawiedliwiony.

W myśl art. 3 ust. 1 lit. e Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia nr 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana była między innymi poprzez rozporządzenie nr 2371/2002. Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4).

Natomiast według art. 20 omawianego rozporządzenia, na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.

Powołując ostatnio wskazany przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. Mając na uwadze to rozporządzenie oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, Komisja Europejska rozporządzeniem nr 804/2007 ustanowiła zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim przez statki pływające pod banderą Polski. Rozporządzenie nr 804/2007 w art. 1 stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.".

Z kolei na mocy art. 2 tego rozporządzenia statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący naruszyli zakaz połowów dorszów wprowadzony art. 2 omówionego rozporządzenia. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż istotne z punktu widzenie przesłanek materialnoprawnych powstania deliktu okoliczności zostały w sprawie ustalone. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że w sytuacji, gdy kwestia wyczerpania kwoty przyznanej Polsce została "przesądzona" przepisem unijnym, brak jest podstaw do kwestionowania tego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii czy też w oparciu o treść korespondencji prowadzonej pomiędzy ministrem a Komisją Europejską. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie. W ocenie skarżących do naruszenia tych przepisów doszło w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznej decyzji może stanowić działanie "w jakikolwiek sposób naruszający prawo". Skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że wadliwe jest założenie, iż specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane - aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Za niezrozumiały w okolicznościach tej sprawy należy uznać zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w tej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie zaś jak wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czego konsekwencją miało być wymierzenie kary surowszej niż poprzednio. W takim stanie sprawy nie mogło dojść do naruszenia art. 139 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady reformationis in peius.

Nie jest także zasadny zarzut, że ustalenia dotyczące przełowienia zawarte w rozporządzeniu nr 804/2007 nie są skuteczne erga omnes. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 w całości jest skuteczne erga omnes.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów autora skargi kasacyjnej, że rozporządzenie nr 804/2007 " nie dotyczy w ogóle rzekomego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej". Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten - zgodnie z jego tytułem - zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją terminu "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce - odnośnie dorsza - przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zatem odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te - jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Ponieważ usprawiedliwiony okazał się jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego - § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając decyzję organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt K 31/13 przy wymiarze kary weźmie pod uwagę dyrektywę społecznej szkodliwości naruszenia, o której mowa w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. a także § 18 ust.1 pkt 1 lit. a i § 18 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 461) orzekł jak w sentencji.