Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 285/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, biorąc pod uwagę wyniki kontroli samochodu ciężarowego marki [...], nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] marca 2014 r., decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), nałożył na J. Z. - właścicielkę tego pojazdu, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą A., karę pieniężną w wysokości 5.000 zł w związku z naruszeniem polegającym na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów (l.p. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, zapisów wykresówki, dokumentacji fotograficznej wykazały, iż urządzenie rejestrujące zainstalowane w kontrolowanym pojeździe nie rejestrowało wszystkich wymaganych elementów. Kierowca w dniu [...] marca 2014 r. wykonywał krajowy transport drogowy bez rejestracji za pomocą urządzenia rejestrującego swojej aktywności. W toku kontroli kierowca oświadczył, że nie posiada żadnych wykresówek z kontrolowanego okresu, ponieważ dnia 20 lutego 2014 r. urządzenie rejestrujące czas pracy w kontrolowanym pojeździe uległo awarii.
Odnosząc się do zarzutów strony, organ stwierdził, że przewozem drogowym jest również bowiem podróż odbywana w części po drogach publicznych, a zatem do jej czasu wlicza się również okres jazdy po drodze niepublicznej (teren budowy) pod warunkiem, że pojazd chociaż w części poruszał się po drodze publicznej. Wystarczy zatem, że tylko część podróży odbywa się po drodze publicznej (np. dojazd do terenu zamkniętego), aby wszystkie aktywności kierowcy musiały być rejestrowane na wykresówce. Powyższe wynika jednoznacznie z treści art. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 102, s. 1). Strona nie wykazała ponadto, w jakim miejscu i w jakim czasie kierowcy mieliby poruszać się poza drogami publicznymi.
Organ stwierdził, że ingerencją w pracę urządzenia rejestrującego jest już samo nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, o czym stanowi Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
J. Z. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi błędne ustalenia co do charakteru przejazdu, celem którego było doprowadzenie pojazdu na teren budowy wyłączony z ruchu komunikacyjnego. Zdaniem skarżącej, organ dokonał także błędnych ustaleń co do tego samego okresu aktywności kierowcy uznanego w jednym przypadku jako nierejestrowanie, a w drugim przypadku jako wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wymaganych elementów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodził obowiązek rejestracji aktywności kierowcy. Artykuł 4 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi bowiem wyraźnie, że "przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używany do przewozu osób lub rzeczy.
Sąd I instancji podniósł, że kontrola bezspornie wykazała, iż urządzenie rejestrujące było niesprawne, co wyczerpywało dyspozycję lp. 6.1.2 zał. nr 3 do u.t.d. Ponadto kierowca nie włożył do tachografu wykresówki, co wyczerpuje z kolei dyspozycję lp. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy.
J. Z. złożyła od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 285/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 4 i art. 3 rozporządzenia 561/2006, poprzez bezpodstawne uznanie, w oparciu o ww. przepisy, że w dniu kontroli pojazd wykonywał przewóz drogowy, w sytuacji gdy charakter aktywności pojazdu nie był poddany regulacji rozporządzenia 561/2006, ponieważ nie stanowił przewozu drogowego,
- 2. art. 92a ust. 1 i 2, w związku z treścią załącznika nr 3, lp. 6.2.1 i 6.1.2 u.t.d., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie powinny mieć jednoczesne zastosowanie sankcje wynikające z obu naruszeń uregulowanych w zał. nr 3 l.p. 6.1.2 i 6.2.1.
Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), polegającego na błędnej konkluzji, że okoliczności niniejszej sprawy, pozwalają na stwierdzenie, iż kontrolowany przejazd miał charakter przewozu drogowego, a tym samym, że zastosowanie będzie miało rozporządzenie nr 561/2006;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania i administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 2, w związku z treścią załącznika nr 3, lp. 6.2.1, 6.1.2 u.t.d., polegającym bezpodstawnym nałożeniu kary pieniężnej wyartykułowanej w zał. nr 3 l.p. 6.2.1;
- 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, iż kontrolowany przejazd był przewozem drogowym, oraz że wystąpiła ingerencja w urządzenie rejestrujące (zał. nr 3 l.p. 6.2.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że kontrolowany przejazd miał charakter przemieszczenia maszyny, urządzenia na budowę. Pojazd nie był nigdy przeznaczony do wykonywania przewozów drogowych. Firma skarżącej zajmuje się głównie obsługą budów, zaś kontrolowany samochód został przeznaczony do prac na terenie jednej z nich.
Zdaniem skarżącej, organy nie mogą automatycznie nakładać kary za dwa wykluczające się naruszenia z załącznika nr 3 do u.t.d. Wprawdzie sumowanie kar za poszczególne stwierdzone w czasie jednej kontroli naruszenia jest dopuszczalne, istotne jest jednak, że naruszenia te winny mieć charakter samodzielny, w tym sensie, że popełnienie każdego z nich nie zależy od stwierdzenia popełnienia innego naruszenia. Nawet jeżeli organ stwierdził, że przewoźnik wykonywał przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów (l.p. 6.1.2), to tym samym wadliwe urządzenie de facto nie może rejestrować parametrów takich jak prędkość pojazdu, aktywność kierowcy i przebyta droga, o których mowa w l.p. 6.2.1. Zastosowanie normy wyrażonej w zał nr 3 l.p. 6.2.1 uzależnione jest od konieczności stwierdzenia ingerencji w urządzenie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, co oznacza, że kara w wysokości 5000 zł jest całkowicie bezpodstawna.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, niemniej skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podczas kontroli przeprowadzonej [...] marca 2014 r. stwierdzono wykonywanie krajowego przewozu drogowego na rzecz i w imieniu J. Z. pojazdem, który miał niesprawny tachograf i kierowca tego pojazdu nie rejestrował swej aktywności w zakresie czasu jazdy i odpoczynku, prędkości oraz przebytej drogi. W związku z tym wymierzono J. Z. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów (l.p. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Sąd I instancji uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe. W uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że kontrola bezspornie wykazała, iż urządzenie rejestrujące było niesprawne, nie rejestrowało wszystkich wymaganych elementów, co wyczerpywało dyspozycję l.p. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy. Ponadto kierowca nie włożył do tachografu wykresówki, nie zarejestrował za pomocą urządzenia rejestrującego wymaganych wskazań, co wyczerpywało dyspozycję l.p. 6.2.1 tego załącznika.
Naruszenie określone w l.p. 6.1.2 polega na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów.
Natomiast naruszenie, o którym mowa w l.p. 6.2.1 to nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebiegu drogi.
Przytoczone wyżej wypowiedzi Sądu zawierające prawne kwalifikacje faktów stanowiących podstawę nałożenia kary jako naruszenia określone w l.p. 6.1.2 i l.p. 6.2.1 należy uznać za nieuzasadnione, a nawet nielogiczne. Jeżeli bowiem Sąd uznał, że tachograf był niesprawny, był urządzeniem, które nie rejestrowało wszystkich wymaganych elementów, to niewłożenie do niesprawnego tachografu wykresówki i nie zarejstrowanie danych wymienionych w l.p. 6.2.1 nie tylko nie wyczerpuje znamion naruszenia określonego w l.p. 6.2.1, ale może być uznane za zachowanie logicznie usprawiedliwione. Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla wkładania wykresówki do niesprawnego urządzenia służącego rejestrowaniu danych na tej wykresówce.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o dopuszczeniu się naruszenia określonego w Lp. 6.2.1. można mówić wówczas, gdy kierujący pojazdem nie włożył wykresówki do sprawnego urządzenia rejestrującego, a nie wtedy, gdy to urządzenie było niesprawne, nie rejestrowało wszystkich wymaganych elementów.
Organy i w ślad za nimi Sąd I instancji błędnie dopatrzyły się w tym stanie faktycznym dwóch naruszeń określonych w l.p. 6.1.2 i l.p. 6.2.1. Uznały za odrębne naruszenie (l.p. 6.2.1) skutek naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu pojazdem z urządzeniem rejestrującym (tachometrem), które nie rejestrowało wszystkich wymaganych elementów, ponieważ było niesprawne (l.p. 6.1.2). Zakwalifikowały zatem oczywiste, faktyczne następstwo naruszenia z l.p. 6.1.2 nie będące działaniem kierującego, jako jego działanie wypełniające znamiona naruszenia z l.p. 6.2.1.
Z tych względów należy uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 92a ust. 1 i 2, w związku z treścią załącznika nr 3, l.p. 6.2.1 i l.p. 6.1.2 u.t.d., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie powinny mieć jednoczesne zastosowanie sankcje wynikające z obu naruszeń uregulowanych w zał. nr 3 l.p. 6.1.2 i l.p. 6.2.1. Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące zakwalifikowanie kontrolowanego przewozu jako przewozu drogowego. Wszak samochód został zatrzymany do kontroli na drodze wojewódzkiej nr [...], podczas wykonywania krajowego przewozu drogowego rzeczy z J. (woj. [...]) do B. (woj. [...]).
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).