Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1952/07 oddalił skargę B.G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej zwana u.d.p. oraz na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA (Dz. U. Nr 129,poz. 1369), zwane dalej rozporządzeniem, orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr 51, przy ulicy K. w L. poprzez usunięcie samowolnie ustawionej reklamy. Organ nałożył jednocześnie karę w wysokości 7 053,12 zł za umieszczenie tablicy reklamowej obustronnej, podświetlanej o ogólnej powierzchni 2,48 m2 bez zezwolenia w okresie od dnia 3 kwietnia do dnia 20 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dniu 3 kwietnia 2007 r. podczas objazdu drogi krajowej nr 51 na odcinku od granicy państwa do Bartoszyc stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w ww. miejscu tablicy reklamowej "Zajazd W.", bez zezwolenia zarządcy drogi. Mimo wezwania reklama nie została usunięta, wobec czego wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone ww. decyzją.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Obiekt o treści "Zajazd W." to - zdaniem GDDiK - reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. oraz jednocześnie obiekt budowlanym w myśl art. 3 pkt 1 lit b) i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jest nośnikiem informacji wizualnej, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach, nie jest też znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Stwierdzono, że skoro B.G. nie legitymowała się zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowej reklamy - zarządca drogi był zobowiązany, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wymierzyć karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę B.G. stwierdził, że brak zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej sporny nie jest.
Według Sądu - wbrew twierdzeniom skarżącej - przedmiotowa tablica była reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., gdyż zawierała informację wizualną w polu widzenia użytkowników drogi, nie będąc jednocześnie znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bowiem zainstalowana była przez skarżąca i informowała o obiekcie, w którym prowadziła ona własną działalność gospodarczą. Obiektu z napisem "Zajazd W." - w ocenie Sądu - nie można było uznać jako informacyjny znak drogowy, gdyż nie odpowiadał on żadnemu ze znaków informacyjnych podanych w pkt 30, 40 lub 41 załącznika do rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania WSA wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Opłata została ustalona w prawidłowej wysokości na podstawie art. 40 ust. 6 jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy oraz liczby dni zajmowanego pasa i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Reklama była dwustronna, więc organy prawidłowo podwoiły opłatę. Ponadto w związku z faktem podświetlenia reklamy opłata ta została podwyższona o 100% na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia.
B.G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez uznanie za reklamę znaku informującego o zajeździe W. oraz art. 40 ust 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdził, że przedmiotowa tablica jest jedynie znakiem informującym o fakcie znajdowania się zajazdu, w którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, o czy świadczy brak jakichkolwiek informacji na temat oferowanych usług i cennika oraz ewentualnych "haseł" werbalnych namawiających do korzystania z usług.
Ponadto według strony wnoszącej skargę kasacyjną przy ustaleniu stanu faktycznego przyjęto, że "reklama" była podświetlana, tymczasem w aktach sprawy znajduje się dokument - Kompleksowa Karta Pomiarów Elektrycznych - sporządzony 2 kwietnia 2007 r., w którym stwierdzono, że "urządzenie elektryczne nieczynne, odłączone od sieci zasilającej". Skutkowało to zawyżeniem kary.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że wskazany w skardze kasacyjnej dowód nie został przedstawiony w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do omówienia podstaw, na których oparto skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, zasadne jest przypomnienie podstawowych reguł rządzących postępowaniem kasacyjnym.
Otóż art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a) - statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tj. zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się.
Art. 174 p.p.s.a. wskazuje przy tym możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakreślają obszar kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, w czym naruszenie to przejawia się, jakie mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego - jak w niniejszej sprawie - koniczne jest sprecyzowanie czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnie przepisu (czyli mylne zrozumienie jego treści) czy też przez jego wadliwe zastosowanie (oznaczające błąd subsumcji, tj. błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej w normie prawnej, której zarzut dotyczy). Dodać też trzeba, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważyć stanu faktycznego sprawy. Celem zakwestionowania prawidłowości ustaleń stanu faktycznego niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z jednoczesnym wykazaniem, że uchybienie konkretnym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie ustawowo określonego obszaru badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych konstruowaniu podstaw kasacyjnych jest konieczne dla oceny czy zarzuty sformułowane w rozpatrywanym przypadku warunki te spełniają.
W ocenie składu orzekającego NSA zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych nie pozwala sądowi kasacyjnemu na merytoryczne odniesienie się do niego.
Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował bowiem czy zarzuca Sądowi I instancji wadliwą wykładnie tego przepisu czy też jego niewłaściwe zastosowanie. Uniemożliwia to kontrolę prawidłowości zastosowania w sprawie ww. przepisu prawa materialnego. Ponadto ocena czy tablica z napisem "Zajazd W." jest reklamą, należy do sfery ustaleń faktycznych. Tym samym wskazanie w petitum skargi kasacyjnej, że uchybienie powyższemu przepisowi polega na wadliwym uznaniu informacji o zajeździe za reklamę jak i uzasadnienie zarzutu wskazują, że strona w istocie zmierza do podważenia poczynionych ustaleń stanu faktycznego. Skoro jednak skargą kasacyjną nie objęto zarzutu naruszenia przepisów postępowania to kwestia ta pozostaje poza zakresem badania przez sąd kasacyjny.
Omawiany zarzut zatem nie uzasadnia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Oczekiwanego przez stronę skutku nie może wywołać też drugi z zarzutów.
I w tym przypadku bowiem strona wskazując na naruszenie prawa materialnego - a to art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z przepisami powoływanego w sprawie aktu wykonawczego (ustalającymi stawki opłat) - deklaruje jednoznacznie, że kwestionuje ustalony stan faktyczny, który skutkował "zawyżeniem" nałożonej kary. Podnosząc, że nie wzięto pod uwagę - w jej ocenie - istotnego dowodu strona nie formułuje jednak zarzutu wadliwego niedostrzeżenia przez WSA błędów postępowania dowodowego na etapie postępowania administracyjnego. Nie wskazuje też, z uwagi na ewentualne naruszenie jakich przepisów proceduralnych, postępowanie sądowoadministracyjne przed WSA uważa za nieprawidłowe.
Z tych wszystkich względów żadna z podstaw skargi kasacyjnej nie może być uznana za usprawiedliwioną. Skutkuje to oddaleniem skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.