Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., V SA/Wa 2012/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. Sp. z o. o. w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca odpis wyroku z dnia 7 października 2010 r. została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej – radcy prawnemu w dniu 22 listopada 2010 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, opatrzone podpisem pełnomocnika i datą (k. 68 akt Sądu I instancji).
Działając przez pełnomocnika – radcę prawnego F. Sp. z o. o. w W. wniosła skargę kasacyjną poprzez nadanie jej listem poleconym w dniu 22 grudnia 2010 r. w urzędzie pocztowym w W. Przesyłka została wysłana na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarga kasacyjna wpłynęła do adresata w dniu 28 grudnia 2010 r., co potwierdza prezentata Biura Podawczego WSA w W. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przekazał skargę kasacyjną F. Sp. z o. o. w W. z dnia 22 grudnia 2010 r. wraz z załącznikami i kopertą, w której została nadesłana. Skarga kasacyjna wraz z aktami sądowymi wpłynęła na biuro podawcze Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 5 stycznia 2011 r.
W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 7 października 2010 r., V SA/Wa 2012/10, F. Sp. z o. o. w W. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszenie:
- 1) § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2008 r.) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten statuując udzielenie wsparcia na inicjowanie działalności innowacyjnej dopuszcza taką możliwość w odniesieniu do podmiotu działającego na rzecz innowacyjności, który nie działa w celu osiągnięcia zysku lub przeznacza zysk na cele zgodne z zadaniami, na które udzielono wsparcia nie odnosi się do skarżącej spółki, której zapis § 15 pkt 6 umowy spółki stanowiąc, iż do kompetencji Zgromadzenia Wspólników należy powzięcie uchwały w sprawie wyłączenia zysku od podziału i przeznaczenie go na cele określone w § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. jest warunkowy, a nie obligujący spółkę do podjęcia uchwały konkretnej treści;
- 2) art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej), stanowiącego o zasadzie wolności gospodarczej i równości wobec prawa podmiotów wykonujących taką działalność, błędna wykładnia powołanego przepisu § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sposób pośredni eliminuje spod działania normy prawnej z niego wynikającej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które jako spółki kapitałowe, ze swej istoty działają dla osiągnięcia zysku, a wszelkiego rodzaju klauzule i zapisy umowne, regulaminowe, czy podejmowane, w drodze uchwał mają charakter jedynie zobowiązujący wspólników do określonego zachowania, działania, a nie obligatoryjny;
- 3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), skąd wynika zasada poszanowania wolności i praw jednostki; wskutek błędnej wykładni powołanego przepisu § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. prawo konkretnego podmiotu gospodarczego, działającego w zaufaniu do racjonalnego ustawodawcy, który zdefiniował normę wskazaną w powołanym przepisie § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sposób generalny (nie mógł on wprost powiedzieć, iż adresatami jej mogą być tylko podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego, czyli klasyczne podmioty prowadzące działalność non profit) oraz w zaufaniu do działania organu administracji państwowej, który udzielił mu pisemnej informacji o sposobie rozumienia powołanego przepisu, a które to wyjaśnienie zostało skwitowane przez Sąd stwierdzeniem, iż "(...) jest to informacja niemająca charakteru obowiązującego prawa" - zostało naruszone poprzez wykluczenie go z kręgu podmiotów ubiegających się o dofinansowanie jego działalności inicjującej działalność innowacyjną.
Do skargi kasacyjnej załączone zostały odpis skargi kasacyjnej, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia wpisu sądowego od wniesionej skargi kasacyjnej oraz dowód uiszczenia opłaty za pełnomocnictwo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na pogłębione zastosowaniem specyficznej terminologii, trudności wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009 r., nr 4, str. 31 - 40).
Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis.
Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a. względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Mimo, że w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a., w art. 30d ust. 1 zdanie pierwsze wprowadza inny niż w art. 177 § 1 p.p.s.a., czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. W zdaniu drugim nakazuje odpowiednio stosować art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30c ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych.
Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 (wnoszona do sądu I instancji), jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (...). Skarga podlega opłacie sądowej". Skoro w art. 30d ust. 2 zdanie drugie mowa o odpowiednim stosowaniu cytowanego przepisu, prawidłowo odkodowana norma prawna brzmi: "skarga kasacyjna jest wnoszona przez wnioskodawcę lub właściwą instytucję pośredniczącą lub zarządzającą bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna podlega opłacie sądowej".
Określenie sądu, do którego należy wnosić skargę kasacyjną bez pośrednictwa innych podmiotów jest wynikiem prostego zastąpienia opisu sądu I instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiednio stosowanego przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach p.p.s.a., regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontroli organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie udziału sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach.
Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prowadzi do rezultatu w postaci odtworzenia pełnej normy prawnej, zgodnie z którą skargę kasacyjną w sprawach, o jakich mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnosi się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 177 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. doręczono pełnomocnikowi F. Sp. z o. o. w W. w dniu 22 listopada 2010 r. Następnego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Mimo że skargę kasacyjną nadano w polskim urzędzie pocztowym w dniu 22 grudnia 2010 r. to okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę, czy dochowano terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jeżeli skargę kasacyjną błędnie skierowano do NSA, wywoła ona skutki prawne tylko wtedy, gdy sąd ten przekaże ją właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przed upływem terminu do jej wniesienia. Omyłkowe skierowanie skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA nie usprawiedliwia opóźnienia terminu (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006 r., str. 407-408).
Wobec tego za datę wniesienia skargi kasacyjnej uznać należy dzień przekazania jej przez wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nastąpiło na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 stycznia 2010 r. Czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej został więc przekroczony.
Zgodnie z art. 30d ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym, między innymi, wniesienie skargi do sądu I instancji po terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi kasacyjnej po terminie wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania, skoro skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie jest możliwe dokonywanie przez ten sąd jakichkolwiek czynności w postępowaniu kasacyjnym. Zmodyfikowany art. 180 p.p.s.a. rozumiany może być jedynie w ten sposób, że stanowi podstawę do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym.
Wskazać ponadto należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest kompletna, bowiem nie dołączono do niej wynikającej z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumentacji, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.
Z wymienionych przyczyn i na wskazanych podstawach prawnych pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia.