Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. oddalił skargę I. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przedstawiał się następująco:
W dniu [...] maju 2008 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt na rok 2008, deklarując dwie działki o łącznej powierzchni 36,34 ha.
W dniu [...] września 2008 r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwie rolnym skarżącej w wyniku, której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zadeklarowania przez wnioskodawcę na jednej z działek powierzchni większej niż stwierdzona w trakcie kontroli.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości (w łącznej kwocie [...] zł) do powierzchni 29,77 ha.
W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej: Dyrektor OR ARiMR) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.
Objętą skargą decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została z uwzględnieniem przepisów prawa krajowego oraz wspólnotowego, jak również z uwzględnieniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - uwzględniając wyniki kontroli gospodarstwa skarżącej - prawidłowo ustalił, iż nastąpiło przedeklarowanie powierzchni zadeklarowanej do przyznania płatności działki "B", skutkujące zastosowaniem art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasad współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
WE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s.18; dalej: rozporządzenie nr 796/2004). Z protokołu kontroli wynikało bowiem, że skarżąca zadeklarowała dla wymienionej działki większą powierzchnię niż wykazała kontrola. Płatność przyznana skarżącej obejmowała płatność do stwierdzonej podczas kontroli na miejscu powierzchni działki pomniejszonej o wysokość przyznanej pomocy o kwotę przypadająca na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W ocenie organu odwoławczego, brak było w takim stanie sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na tę decyzję. Przywołując przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż nie zaistniały okoliczności skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Stwierdził również, że wymieniona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, ponadto w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą i nie zawierała wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzuty skarżącej dotyczącego obecności rolnika podczas kontroli, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004 uprzednie zawiadomienie rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w jego gospodarstwie, jak i jego osobista obecność w jej trakcie nie jest okolicznością decydującą o skuteczności przeprowadzonych czynności kontrolnych. Nieobecność rolnika w trakcie kontroli nie jest zatem przeszkodą do jej przeprowadzenia. Sąd podzielił stanowisko organu dotyczące przekazania stronie kopii protokołu kontroli na miejscu, które wynikało z treści art. 28 ust. 2 powołanego rozrządzenia.
Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał wyjaśnienia organu dotyczące odmienności wyników kontroli (raport nr [...]) z pomiarami z kontroli przeprowadzonej w 2008 r. Wyniki opisane we wspomnianym raporcie dotyczyły przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i nie mogły stanowić dowodu w sprawie dotyczącej płatności na rok 2008. Sąd nie podzielił również zarzutu niezapewnienia przez organ stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wskazał, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich deroguje przepisy k.p.a. w tym zakresie, co oznacza, że organ nie ma obowiązku dokonywania czynności zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., chyba że żąda tego strona postępowania. Sąd stwierdził, że skarżąca nie żądała umożliwienia jej zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, wobec czego organ nie miał obowiązku informowania jej o takiej możliwości.
W podstawie prawnej wyroku Sąd pierwszej instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargą kasacyjną I. K. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie;
- c) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez:
- - pominięcie zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- - pominięcie zarzutów skargi odnoszących się naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nie wzięcie przy wydawaniu decyzji pod uwagę faktu nieuwzględnienia przez organy przepisów dotyczących konieczności obecności rolnika przy przeprowadzaniu kontroli;
- - pominięcie zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zmienne ustalenia w kwestii wielkości gruntów mających stanowić podstawę ubiegania się o dofinansowanie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustalonych na podstawie przeprowadzonej kontroli;
- - pominięcie zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji;
- - pominięcie zarzutów skargi odnoszących się do naruszeń w zakresie kontroli na miejscu, braku powiadomienia o kontroli, braku protokołu kontroli, tj. przepisów określonych w rozporządzeniu Rady WE oraz rozporządzeniu Komisji WE oraz naruszeniu art. 17 rozporządzenia Rady WE nr 73 o systemie identyfikacji działek rolnych oraz naruszenia przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 31 sierpnia 2007 r. załącznik 3 § 7.2 oraz 8.1 o trybie przeprowadzania kontroli na miejscu.
Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu podtrzymał ten wniosek, wskazując że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej zakreślił zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także art. 17 "rozporządzenia nr 73 o systemie identyfikacji działek rolnych" i "załącznik 3 § 7.2 oraz 8.1" rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 31 sierpnia 2007 r. "o trybie przeprowadzania kontroli na miejscu". Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) braku uwzględnienia skargi na zaskarżoną decyzję poprzez stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia, 2) nieuzasadnionym oddaleniu skargi, 3) pominięciu przez Sąd pierwszej instancji określonych zarzutów skargi, wskazujących m.in. na niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ, nieuwzględnienie przepisów dotyczących konieczności obecności rolnika przy przeprowadzaniu kontroli, niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sposób sformułowania części zarzutów skargi kasacyjnej czyni koniecznym przypomnienie reguł prawnych sporządzania tego rodzaju środka odwoławczego. Wskazać zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Może zostać oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak to już zaznaczono na wstępie, Sąd ten rozpoznaje sprawę w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, zaś z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie przesłanki, które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania sądowego (zob. art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Aby zagwarantować właściwe wypełnienie wspomnianych, sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej (a przez to skuteczną realizację prawa do sądu), ustawodawca powierzył sporządzanie tego środka odwoławczego osobom posiadającym uprawnienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego, rzecznika patentowego, a więc podmiotom, których wykształcenie i doświadczenie zawodowe powinny dawać gwarancję profesjonalnego wywiązania się z przyjętego obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej.
Cześć zarzutów w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej została sformułowana nieprawidłowo, co sprawia, że nie mogły one być uwzględnione. Inne zarzuty są natomiast ujęte w sposób niejasny, przez co znacząco utrudniały ustalenie intencji strony skarżącej, a w konsekwencji - dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim nie jest klarowne, jakie rozstrzygnięcie ma na myśli autor skargi kasacyjnej, gdy używa zwrotu "zaskarżona decyzja". Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest rozstrzygnięcie organu administracji wydane w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (tzw. trybie "nieważnościowym"), to jest decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Tymczasem część argumentów podnoszonych przez autora skargi kasacyjnej ewidentnie wskazuje, że mówiąc o zaskarżonej decyzji ma on na myśli decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.
Ponadto autor skargi kasacyjnej, uzasadniając poszczególne zarzuty, w żadnym miejscu nie odnosi ich do którejkolwiek z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a przecież to w trybie nieważnościowym Prezes ARiMR i Dyrektor OR ARiMR badali decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2009 r. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).
Brak precyzji w określeniu, któremu organowi strona przypisuje określone naruszenia oraz wskazywanie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego bez odniesienia ich do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w zasadzie dyskwalifikuje tak sformułowane zarzuty, nie pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skuteczną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Po raz kolejny trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może doszukiwać się intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną; odmienne działania stanowiłoby bowiem naruszenie art. 183 § 1 p.p.s.a.
Bezzasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
Wskazany jako naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązki przewidziane w tym przepisie. Wskazał bowiem stanowiska stron postępowania, w tym argumentację skarżącej zawartą w skardze, a następnie odniósł się do niej. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za całkowicie nietrafny.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy, bowiem dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OR ARiMR. Wskazane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego były przedmiotem analizy Sądu w uzasadnieniu wyroku, a zatem wskazywanie na ich pominięcie jest bezzasadne.
Pozostałe wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, które miały zostać naruszone w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., zostały wskazane nieprofesjonalnie. Po raz kolejny podkreślić należy, że zadaniem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne określenie przepisów, które miały zostać naruszone. Za rzetelne wypełnienie tego obowiązku nie może zostać uznane wskazanie, że naruszone zostały "przepisy określone w rozporządzeniu Rady WE oraz rozporządzeniu Komisji WE" bez wyszczególnienia, o jakie przepisy chodzi. Autor skargi kasacyjnej zarzuca również naruszenie "art. 17 rozporządzenia Rady WE nr 73 o systemie identyfikacji działek rolnych". Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny "odkodował", że autorowi tego środka odwoławczego chodziło o art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz.
UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.). Zauważyć jednak należy, że rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 stycznia 2009 r., zaś analiza jego przepisów przejściowych i końcowych wskazuje, iż nie ma ono zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za rok 2008.
Podobnie krytycznie należy ocenić sposób sformułowania zarzutu naruszenia "przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 31 sierpnia 2007 r. załącznik 3 § 7.2 oraz 8.1 o trybie przeprowadzania kontroli na miejscu". Autorowi skargi kasacyjnej chodziło zapewne o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181), tyle że akt ten nie zawiera załącznika nr 3, zaś zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów tego rozporządzenia, to jest § 7 ust. 2 (stanowiący, że raport jest sporządzany, w formie pisemnej, w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje podmiot kontrolowany, a drugi zatrzymują kontrolujący) oraz § 8 ust. 1 (zgodnie z którym, podmiot kontrolowany przekazuje jednostce kontrolującej podpisany raport w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania), nie został przez autora tego środka odwoławczego powiązany z którąkolwiek z przesłanek nieważności decyzji, a zatem nie jest jasne, jak ewentualne naruszenie tych przepisów mogłoby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie.
Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z redakcji tego przepisu wyraźnie wynika, że mógłby on mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdyby przesłanki nieważności zachodziły w stosunku do decyzji będącej przedmiotem skargi. W niniejszym postępowaniu strona zaskarżyła decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r., a w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione jakiekolwiek argumenty, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanki nieważności w stosunku do tej decyzji.
W konsekwencji uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę strony na decyzję Prezesa ARiMR, trafnie podzielając stanowisko tego organu, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2009 r. Zarzut naruszenia wspomnianego przepisu uznać zatem należy za nieusprawiedliwiony.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i w konsekwencji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ten środek odwoławczy jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
PG