Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2264/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2011 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] maja 2009 r. W. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w T. L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej trzynaście działek rolnych o łącznej powierzchni 22,00 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 19,43 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) trzy działki rolne o łącznej powierzchni 0,57 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. L. wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję przyznającą skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w łącznej wysokości 18.366,26 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 11.153,56 zł, z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 6.926,21 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę 286,49 zł. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. L. przyznał skarżącemu płatność cukrową w wysokości 1.609,18 zł.
W dniu [...] maja 2011 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. L. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, a następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza sprawy wykazała, iż w przypadku działki ewidencyjnej: nr [...] - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG ustalonej dla każdej działki.
Organ stwierdził, że nieuwzględnienie ustalonej (określonej) powierzchni PEG stanowi rażące naruszenie przepisów prawa unijnego, tj. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., art. 12 ust. 4 i art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i tym samym ma wpływ na wysokość przyznanych płatności. Takie naruszenie prawa spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych, co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Dyrektor L. OR ARiMR stwierdził zatem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. L. z [...] listopada 2009 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i musi być uznana za nieważną, zaś Kierownik Biura Powiatowego ARiMR będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności na podstawie złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009.
Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. z dnia [...] czerwca 2011 r., wskazując, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. L. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ przyznając skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w tym m.in. do powierzchni działki rolnej oznaczonej literą D, położonej na działce ewidencyjnej o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. L. przyznał przedmiotowe płatności, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Organ II instancji podkreślił, że na działce ewidencyjnej nr [...] skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,27 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,25 ha.
Na skutek wniesionej przez W. G. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, dopatrując się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że organy nie mogły stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. Błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podkreślił, że przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne.
Ponadto, uprawnienia organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji wydając przedmiotowe decyzje naruszyły prawo, ponieważ wadliwie oceniły zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie wadliwe zastosowały przepisy prawa, tj. stwierdziły nieważność decyzji z dnia 18 listopada 2009 r. zamiast zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z: 3 ust 1 - 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że brak jest przesłanek do zastosowania podanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wykrycia żadnego nowego dowodu nieznanego organowi przy wydawaniu decyzji przyznającej płatność, a odmienna ocena dowodu, który istniał w dniu wydawania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że ortofotomapa stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej, co oznacza, że pomiary zarówno odległości, jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ponadto gwarantuje ona wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym, który charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.
Organ podkreślił, że jedynie dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy.
Tym samym przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności, które należy traktować jako rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wywodząc, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 156 ust 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec takiego zarzutu należy przypomnieć, że kontrola kasacyjna dotyczy wyroku, którym Sąd I instancji ocenił jako niezgodną z prawem procesowym wydaną w trybie nadzwyczajnym decyzję uznającą, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej rażąco narusza prawo. Powyższa okoliczność ma zasadnicze znaczenie, bowiem sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09).
Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowić musi kontrolę decyzji eliminowanej w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. Mowa tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego tudzież ustrojowego i procesowego tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygnięcia danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, s. 630). O rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej (podobnie: J. Borkowski, op. cit., s. 631; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1, s. 69 i nast.; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, LexisNexis s. 425).
Powyższy pogląd na w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący charakter, choć prezentowane jest również stanowisko, że dla oceny czy dane naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest żeby skutki tego naruszenia były nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządnego państwa (A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i nast., wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 23-28/88). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowiska nie są ze sobą sprzeczne i ostatecznie zgodzić należy się z nowym sposobem myślenia o rażącym naruszeniu prawa stanowiącym pogodzenie i połączenie obu stanowisk (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 5095; wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2898/99, Lex nr 51249; wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10), zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to decyzja, która nie może egzystować w demokratycznym państwie prawa ze względu na jej oczywistą bezprawność wyrażającą się w załatwieniu w części lub w całości sprawy wbrew obowiązującemu dla tej sprawy stanowi prawnemu.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia jako naruszającego przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawidłowa.
W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. uznały, że ww. decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając W. G. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w tym m.in. do powierzchni działki rolnej oznaczonej literą [...], położonej na działce ewidencyjnej o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. L. przyznał przedmiotową płatność, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wskazano, że na działce ewidencyjnej nr [...] W. G. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,27 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczona na tej działce wynosi 0,25 ha.
Wobec powyższego, stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że organy nie mogły stwierdzić nieważności decyzji, bowiem wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka nieważności, gdyż błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego, należy uznać za trafne. Należy przychylić się do stwierdzenia Sądu I instancji, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji głównie z tego powodu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane są przesłanki dotyczące materii sprawy, a zatem treści decyzji.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.