Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę N. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznał skarżącej płatność ONW na rok 2009 r. w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ podał, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej wykazała na działce A, stanowiącej działkę ewidencyjną nr 923/3, zawyżenie powierzchni gruntów rolnych w zakresie ONW o 1, 26 ha (powierzchnia deklarowana 1, 46 ha, powierzchnia stwierdzona 0, 20 ha). Uwzględniono też przekroczenie powierzchni kwalifikującej się do płatności na działce rolnej G, stanowiącej działkę ewidencyjną nr 230, o powierzchni stwierdzonej 0, 27 ha. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniając powody oddalenia skargi wskazał, że podstawą podjętego przez organy rozstrzygnięcia były przede wszystkim ustalenia podjęte w ramach kontroli na miejscu, utrwalone w raporcie z czynności kontrolnych i załączonych do niego dokumentach, w tym dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli. W raporcie z kontroli inspektorzy stwierdzili, iż zadeklarowana do płatności powierzchnia działki, jest większa od powierzchni stwierdzonej. Ustalenia te znajdują pełne odzwierciedlenie w sporządzonej w trakcie kontroli dokumentacji zdjęciowej. Widoczne na zdjęciach pokrycie zakwestionowanej części działki wyciętą łoziną, z uwzględnieniem jej ilości i wielkości prowadzi do uzasadnionego wniosku, że w roku 2009 występował tam kompleks zakrzewień, co wyklucza przyjęcie, że grunty w tym czasie były użytkowane rolniczo.
Odnosząc się do załączonego do skargi protokołu z oszacowania szkód, Sąd stwierdził, że dokument ten potwierdza jedynie wystąpienie bliżej nieokreślonych szkód a nie fakt użytkowania rolniczego gruntów.
Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art.21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stąd w sprawach tych organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, to posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie organ rozpatrzył i poddał ocenie całość zgromadzonego materiału dowodowego, wyniki tej oceny przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.
II
N. M. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli przez Sąd legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący uzasadnione wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego przez Sąd, mogły zostać usunięte na korzyść skarżącej, a mianowicie:
- - bezzasadne przyjęcie, iż to wyłącznie skarżąca winna przedstawić organowi stosowne dowody, potwierdzające jej uprawnienie do uzyskania dopłat do działki 923/3, w sytuacji, gdy organ był obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, w tym w szczególności wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień dotyczących tej działki, przeprowadzić w sposób prawidłowy kontrolę w roku, w którym złożono wniosek (2009 r.) w okresie wzrostu traw (a nie w okresie przed wegetacją roślin na specyficznej glebie torfowej), a ponadto ustalić, czy szkody stwierdzone przez Urząd Gminy w wyniku zalania w 2009 r. gruntów skarżącej dotyczą przedmiotowej działki i stwierdzają fakt jej uprawy;
- - bezzasadne oddalenie wniosku skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego przez Sąd i dołączenie akt sprawy Prokuratury Rejonowej w B. P. dotyczącej złożonego przez ARiMR w Ł. zawiadomienia o usiłowaniu przez skarżącą wyłudzenia dopłat z tytułu prowadzenia upraw na działce 923/3, zakończonej umorzeniem, w których znajdują się zdjęcia z wizji lokalnej przeprowadzonej na działce przez Policję w listopadzie 2010 r., obrazujące sposób zagospodarowania tej działki odmienny niż przyjęte zostało w decyzjach;
- - pominięcie przez Sąd dowodu w postaci protokołu stwierdzenia szkody sporządzonego w sierpniu 2009 r. na działce 923/3 i przyznania skarżącej odszkodowania z tytułu zalania upraw na spornej działce, jako niepotwierdzającego powstania szkody na spornej działce, w sytuacji, gdy z dołączonego do protokołu wniosku skarżącej o odszkodowanie wynika jednoznacznie, iż domagała się ona uznania szkody na dwóch działkach, w tym na działce 923/3 i odszkodowanie takie uzyskała;
- - oparcie rozstrzygnięcia przez Sąd wyłącznie o protokół kontroli dokonanej bez udziału skarżącej i nieuwzględniającej przebiegu ewidencyjnych granic działki ustalonych przez geodetę (w sposób znaczny odbiegających od pomiarów z ortofotomapy uzyskanej przez skarżąca z ARiMR, w 2006 r.), a ponadto przyjęcie - w ślad za protokołem kontroli-, iż uprawą jest objęta część o pow. 0, 20 ha, w sytuacji, gdy uprawą objęta była większość działki;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych w niej zarzutów. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego też uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podniesione w petitum skargi kasacyjnej argumenty obejmujące "bezzasadne oddalenie wniosku skarżącej" przez Sąd, pominięcie przez Sąd dowodu "w postaci protokołu stwierdzenia szkody" jak i "oparcie rozstrzygnięcia przez Sąd wyłącznie o protokół kontroli" nie pozostają w żadnym związku z powołaną podstawą kasacyjną. Również wywodów odnoszących się do istotnych elementów stanu faktycznego, czy też braku ustaleń, nie sposób powiązać z powołanymi przez skarżącą przepisami, które w jej ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji.
Kwestionując bowiem wyrok Sądu I instancji skarżąca jego wadliwość upatruje w naruszeniu art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z art. 80 k.p.a. Tak zredagowany zarzut wskazuje wprost, że w ocenie kasatora Sąd I instancji, zamiast oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), powinien kontrolowaną decyzję uchylić w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a z powodu naruszenia art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 k.p.a. Zestawiając powołany zarzut z argumentacją skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jedynie można go powiązać z twierdzeniem skarżącej wskazującym na "bezzasadne przyjęcie, iż to wyłącznie skarżąca winna przedstawić organowi stosowne dowody potwierdzające jej uprawnienie do uzyskania dopłat do działki 923/3".
Tak sprecyzowany i uzasadniony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie, bowiem z art.21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści tego przepisy wynika wprost, że ustawodawca, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do tego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.
W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego. Na organie nie ciąży więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne, o czym stanowi art. 21 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy.
W świetle omówionych regulacji całkowicie nietrafne jest zarzucenie Sądowi I instancji, iż przyjął, że to na skarżącej spoczywał ciężar udowodnienia, iż sporna działka była użytkowana rolniczo w 2009 r. na całej powierzchni zadeklarowanej we wniosku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że skontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła z naruszeniem art. 80 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów jest ściśle powiązana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. W tej sprawie organy ustaliły, a Sąd I instancji przyjął te ustalenia, iż w 2009 r. skarżąca nie użytkowała rolniczo spornej działki na takim obszarze, jaki został zadeklarowany do płatności ONW. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który podważałby ustalenia organów. W takiej sytuacji twierdzenie, iż doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów jest całkowicie niezrozumiałe.
Tej konstatacji nie zmienia przeprowadzenie przez Sąd I instancji, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów złożonych na rozprawie. Do postępowania dowodowego o którym mowa w art.106 § 3 p.p.s.a. nie ma bowiem zastosowania art.80 k.p.a. Z tego samego powodu nieskuteczne jest kwestionowanie oddalenia przez Sąd I instancji wniosku o wystąpienie do Prokuratury Rejonowej o nadesłanie akt sprawy karnej poprzez zarzut naruszenia art.80 k.p.a..
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.