Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę N. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających do gruntów rolnych.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu organ podał, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej wykazała na działce A, stanowiącej działkę ewidencyjną nr 923/3, zawyżenie powierzchni gruntów rolnych w zakresie jednolitej płatności obszarowej o 1, 26 ha (powierzchnia deklarowana 1, 46 ha, zaś powierzchnia stwierdzona 0, 20 ha). Uwzględniono też przekroczenie powierzchni kwalifikującej się do płatności na działce rolnej G stanowiącej działkę ewidencyjną nr 230, o powierzchni stwierdzonej 0, 27 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniając powody oddalenia skargi na powyższą decyzję podał, że podstawą podjętego przez organy rozstrzygnięcia były przede wszystkim ustalenia podjęte w ramach kontroli na miejscu, utrwalone w raporcie z czynności kontrolnych i załączonych do niego dokumentach, w tym dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli. W raporcie inspektorzy stwierdzili, iż zadeklarowana do płatności powierzchnia działki, jest większa od powierzchni stwierdzonej. Jak wyjaśniono w notatce z 29 kwietnia 2010 r. na części działki, którą następnie wyłączono z płatności, stwierdzono widoczne ślady przywrócenia użytkowania rolniczego. Powyższe znajduje pełne odzwierciedlenie w sporządzonej w trakcie kontroli dokumentacji zdjęciowej. Widoczne na zdjęciach pokrycie zakwestionowanej części działki wyciętą łoziną, z uwzględnieniem jej ilości i wielkości prowadzi do uzasadnionego wniosku, że w roku 2009 występował tam kompleks zakrzewień, co wyklucza przyjęcie, że grunty w tym czasie były użytkowane rolniczo.
Odnosząc się do załączonego do skargi protokołu z oszacowania szkód Sąd stwierdził, że nie wynika z niego, iż dotyczy działki nr 923/3, a nadto przywołany dokument potwierdza jedynie wystąpienie bliżej nieokreślonych szkód, a nie fakt użytkowania gruntów.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust.2 ustawy z dnia 26 lutego 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.u. Nr 35, poz. 217) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stąd w sprawach tych organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, to posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie organ rozpatrzył i poddał ocenie całość zgromadzonego materiału dowodowego, wyniki tej oceny przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które podważałyby ustalenia organów.
U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.
II
N. M. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli przez Sąd legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący uzasadnione wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego przez Sąd, mogły zostać usunięte na korzyść skarżącej, a mianowicie:
- - bezzasadne przyjęcie, iż to wyłącznie skarżąca winna przedstawić organowi stosowne dowody, potwierdzające jej uprawnienie do uzyskania dopłat do działki 923/3, w sytuacji, gdy organ był obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, w tym w szczególności wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień dotyczących tej działki, przeprowadzić w sposób prawidłowy kontrolę w roku, w którym złożono wniosek (2009 r.) w okresie wzrostu traw (a nie w okresie przed wegetacją roślin na specyficznej glebie torfowej), a ponadto ustalić, czy szkody stwierdzone przez Urząd Gminy w wyniku zalania w 2009 r. gruntów skarżącej dotyczą przedmiotowej działki i stwierdzają fakt jej uprawy;
- - bezzasadne oddalenie wniosku skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego przez Sąd i dołączenie akt sprawy Prokuratury Rejonowej w B. P. dotyczącej złożonego przez ARiMR w Ł. zawiadomienia o usiłowaniu przez skarżącą wyłudzenia dopłat z tytułu prowadzenia upraw na działce 923/3, zakończonej umorzeniem, w których znajdują się zdjęcia z wizji lokalnej przeprowadzonej na działce przez Policję w listopadzie 2010 r., obrazujące sposób zagospodarowania tej działki odmienny niż przyjęte zostało w decyzjach;
- - pominięcie przez Sąd dowodu w postaci protokołu stwierdzenia szkody sporządzonego w sierpniu 2009 r. na działce 923/3 i przyznania skarżącej odszkodowania z tytułu zalania upraw na spornej działce, jako niepotwierdzającego powstania szkody na spornej działce, w sytuacji, gdy z dołączonego do protokołu wniosku skarżącej o odszkodowanie wynika jednoznacznie, iż domagała się ona uznania szkody na dwóch działkach, w tym na działce 923/3 i odszkodowanie takie uzyskała;
- - oparcie rozstrzygnięcia przez Sąd wyłącznie o protokół kontroli dokonanej bez udziału skarżącej i nieuwzględniającej przebiegu ewidencyjnych granic działki ustalonych przez geodetę (w sposób znaczny odbiegających od pomiarów z ortofotomapy uzyskanej przez skarżąca z ARiMR w 2006 r.), a ponadto przyjęcie - w ślad za protokołem kontroli- iż uprawą jest objęta część o pow. 0, 20 ha, w sytuacji gdy uprawą objęta była większość działki;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jej autor wadliwość zaskarżonego wyroku upatruje w naruszeniu przepisów obligujących Sąd do uchylenia kontrolowanej decyzji z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., wskazując jako wzorzec kontroli przepis art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Obszarów Wiejskich. Tymczasem przepisy tej ustawy nie miały i nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Ocenie legalności poddana zastała bowiem decyzja o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podstawy materialnoprawne przyznania płatności, o które w tej sprawie, ubiegała się skarżąca – jednolitej płatności obszarowej i uzupełniających płatności obszarowych – określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.
Nr 35, poz. 217, zwana dalej ustawą o płatnościach) i to przepisy tej ustawy miały w sprawie zastosowanie. Na przepisy ustawy o płatnościach powoływały się organy obydwu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.. Zauważa to autor skargi kasacyjnej pisząc w jej uzasadnieniu, że Sąd I instancji w "sposób mylny zinterpretował przepis art. 3 ust.2" ustawy o płatnościach, przy czym dalej wywodzi, że błąd Sądu w tym zakresie polegał na zupełnym pominięciu "zasady wynikającej z art.21 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich".
Skoro u podstaw kwestionowania zgodności z prawem wyroku kasator powołał przepis art.21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który jak już wskazano, nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, to zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. poprzez "niewłaściwą kontrolę przez Sąd legalności działalności administracji publicznej" jest całkowicie chybiony.
Nieusprawiedliwionym jest także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Zauważyć od razu należy, że i ten przepis został powiązany z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, co z przyczyn już wskazanych uznać należy za błędne. Pomijając tę wadliwość prawną zredagowania zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów jest ściśle powiązana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy.
W art.3 ust.1 ustawy o płatnościach ustawodawca ustanowił zasadę, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Kolejne jednostki redakcyjne tego przepisy wprowadzają szczególne regulacje prawne odmienne od rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Przepis art. 3 ust.3 omawianej ustawy nakłada na strony - oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności - obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciąża obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ściśle, jak już wcześniej wskazano, powiązanej z zasadą swobodnej oceny dowodów. Ustawodawca zastosował, bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a strona ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Z tego względu za zupełnie nietrafne należy uznać upatrywanie naruszenia art. 80 k.p.a. w "bezzasadnym przyjęciu, że to wyłącznie skarżąca winna przedstawić organowi stosowne dowody, potwierdzające jej uprawnienia do uzyskania dopłat do działki 923/3".
Pozostałe argumenty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej obejmujące "bezzasadne oddalenie wniosku skarżącej" przez Sąd I instancji, "pominięcie przez Sąd dowodu w postaci protokołu stwierdzenia szkody" jak i "oparcie rozstrzygnięcia przez Sąd wyłącznie o protokół kontroli" nie pozostają w żadnym związku z naruszeniem art. 80 k.p.a. Nie mogą, z powodów już podanych, świadczyć o naruszeniu art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.