Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1765/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. P. Komendant Wojewódzki Policji cofnął K. K. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, wydaną na podstawie decyzji P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] września 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm. – dalej ustawy o ochronie osób i mienia) komendant wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunek, o którym mowa m.in. w art. 26 ust. 2 pkt 5, tj. został skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne.
Następnie organ wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w R. Wydział X Karny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt X K 1317/12, uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, stanowiącego przestępstwo z art. 178 a § 1 kodeksu karnego i skazał go na karę grzywny w wysokości sześćdziesięciu stawek dziennych, określając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę dwudziestu złotych. Wobec skarżącego orzeczony został również środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Skarżący został bowiem uznany winnym tego, że znajdując się w stanie nietrzeźwości (0,34 mg/l, 0,36 mg/l, 0, 34 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu) prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Główny P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że prawomocny wyrok sądu karnego wiąże organy Policji w zakresie prawnych i faktycznych podstaw cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony, bowiem osoba skazana, przestaje spełniać przesłankę określoną w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień licencyjnych nie należy do sfery uznania administracyjnego, co oznacza, iż jej dotkliwy charakter stricte warunkują przepisy prawa. Organ wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie o ochronie osób i mienia wskazał wprost, iż pracownik ochrony fizycznej powinien swoją postawą wzbudzać zaufanie społeczne, a jego zachowanie we wszystkich sferach życia, zarówno prywatnego, jak i zawodowego, winno dawać rękojmię zgodnego z prawem realizowania przyznanych mu ustawowo uprawnień.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż następstwem cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej skarżący może utracić pracę, a więc środki na utrzymanie rodziny, organ wywiódł, że walor obligatoryjności narzucany przez ustawodawcę w instytucji cofnięcia licencji wyklucza możliwość uwzględnienia interesu indywidualnego, gdyż w ustawie o ochronie osób i mienia prym przyznano interesowi społecznemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na stwierdzenie, iż skarżący przestał spełniać warunki niezbędne do uzyskania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Bezspornym jest, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne z art. 178a § 1 k.k. Zatem skarżący przestał spełniać przesłankę niekaralności określoną w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 pkt 1 tej ustawy komendant wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 – m.in. nie był skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne (art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy). Decyzja organu w przedmiocie cofnięcia licencji nie należy do sfery uznania administracyjnego, lecz ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że przepis prawa, będący podstawą rozstrzygnięcia, nie zezwala na żaden luz decyzyjny, nie ma w nim luk ani pojęć "nieostrych", które umożliwiłyby organowi swobodne oceny przy jego interpretacji i stosowaniu.
Oznacza to, że organ administracji jest związany prawomocnym wyrokiem sądu karnego i nie ma podstaw do badania jakichkolwiek zarzutów wobec tego wyroku. W szczególności bez znaczenia jest, że zachowanie skarżącego, którego skutkiem był wyrok sądu karnego, miało charakter incydentalny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w treści uzasadnienia wyroku jednego z zarzutów skargi - dotyczącego naruszenia art. 86 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony, w przypadku gdy nie wyjaśniono wszystkich istotnych faktów dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza co do sytuacji materialno-finansowej skarżącego, jak i okoliczności sprawy - oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się co do wskazanego zarzutu w treści uzasadnienia wyroku.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżanego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie odniósł się do zarzutu skargi, tj. naruszenia przez organ art. 86 k.p.a., a skupił się na wykładni przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, w szczególności przesłankach wydania i cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia oraz na fakcie zaistnienia przesłanki karalności po stronie skarżącego.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i granicami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
W skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis (art. 141 § 4 p.p.s.a.) określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Z uznania za jeden z elementów uzasadnienia przytoczenia zarzutów skargi wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów.
Tak też został sformułowany w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
Przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. nakaz "przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze" nie oznacza, że wypełniając ten nakaz sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Należy pamiętać, że jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, oraz wskazać dlaczego nie podziela zarzutów strony. Przy czym ta wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia.
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż motywy przyjęcia przez Sąd I instancji poglądu o związaniu organu Policji prawomocnym wyrokiem sądu karnego w przypadku badania przesłanek stanowiących podstawę cofnięcia decyzji pracownika ochrony i charakteru tej decyzji jako tzw. decyzji związanej, która nie należy do sfery uznania administracyjnego, pozwoliły skarżącemu na sformułowanie stosownych zarzutów kasacyjnych.
Wskazać należy, że z motywów zaskarżonego wyroku jasno wynika, iż przewidziany w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia wymóg niekaralności za przestępstwo umyślne obowiązuje zarówno na etapie ubiegania się o licencję, jak też trwa po jej uzyskaniu. Ustawodawca uznając, że obowiązków pracownika ochrony nie może wykonywać osoba karana za przestępstwo umyślne, w art. 31 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nałożył na komendanta wojewódzkiego Policji obowiązek cofnięcia licencji osobie, która nie spełnia warunku m.in. z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przepis art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego. Uwzględniając bezsporny w sprawie stan faktyczny co do skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem sądu karnego za przestępstwo umyślne z art. 178a § 1 k.k. oraz niekwestionowany stan prawny, Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z oparciem się wyłącznie na wyroku Sądu Rejonowego z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt X K 1317/12.
To, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie w sposób wyraźny nie wskazał, iż tym samym nie jest trafny, zawarty w skardze, zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. nie oznacza, iż nie miał na uwadze także i tej argumentacji skarżącego. Z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, w szczególności w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia charakteru prawnego decyzji o cofnięciu licencji pracownika ochrony, która ma charakter związany, jasno wynika, iż okoliczności związane z sytuacją materialno-finansową skarżącego, które miałyby być wyjaśnione i ustalone poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na podstawie art. 86 k.p.a., nie stanowiły faktów prawotwórczych w tej sprawie.
Zatem przeprowadzenie tego rodzaju dowodu było zbędne. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że trafne było stanowisko organu, iż na treść wydanego rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu argumenty skarżącego o incydentalnym charakterze zdarzenia, które stanowiło podstawę wydania prawomocnego wyroku karnego.
Zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Z przepisu tego wynika, że dowód z przesłuchania stron jest dowodem subsydiarnym. Nie ma więc obowiązku jego zastosowania w przypadku wydania przez organ decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż to czy strona przestała spełniać warunek określony w art. 26 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wynika z prawomocnego wyroku sądu. Taka ocena prawna wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia wyroku w kontekście spełnienia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.
Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.