Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 808/11

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/OI 120/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. pozostawił bez rozpatrzenia skargę L. E. Cz., P. B. Sp. j. w O. na rozstrzygnięcie [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. zawarte w informacji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Wskazał, że z art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) wyraźnie wynika, że dołączona do skargi kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Ponadto Sąd podkreślił, iż nie budzi wątpliwości fakt, iż Sądowi należy przedstawić wniosek wraz z załącznikami w kształcie, który podlegał ocenie przez odpowiednią instytucję na poszczególnych etapach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w celu prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu powinien dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu.

Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że wniosek złożony pierwotnie był zmieniany na etapie oceny formalnej. Na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej zaistniała potrzeba uzupełnienia i zmiany załączników do wniosku, m.in. biznes planu. Zdaniem strony skarżącej skarga dotyczy błędnej oceny i zakwestionowania dokonanych zmian w biznes planie. Tymczasem jako załącznik do skargi przedstawiono wniosek i biznes plan w wersji złożonej w dniu [...] października 2010 r. Sąd wskazał, iż brak poprzedniej wersji biznes planu powoduje, że Sąd nie może merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Wobec nieprzedstawienia pełnej dokumentacji, która była przedmiotem zaskarżonej oceny, Sąd uznał ją za niekompletną.

W związku z tym złożenie skargi niekompletnej skutkowało pozostawieniem jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

W skardze kasacyjnej L. E. Cz., P. B. Sp. j. w O. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. a) art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że wniesiona przez L. E. Cz., P. B. Sp. j. w O. skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej nie była kompletna w sytuacji, gdy załączone do niej dokumenty w zupełności wystarczyły do merytorycznego rozpatrzenia skargi oraz, że nieprzedstawienie pierwotnego biznes planu w świetle pozostałych dokumentów uniemożliwia rozpatrzenie wniesionej skargi.
2. b) art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez pozostawienie wniesionej skargi bez rozpatrzenia pomimo, iż załączone do niej dokumenty pozwalały odnieść się do zasadności samej skargi i dokonać oceny legalności postępowania organu.
3. c) naruszenie prawa, tj. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez zastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. i pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, czym skarżąca L. E. Cz., P. B. Sp. j. w O. została pozbawiona konstytucyjnego prawa do Sądu.

Uzasadniając podniesione zarzuty, strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że załączone do skargi dokumenty w zupełności wystarczyły do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zawartych w skardze. Strona wyjaśniła, że biznes plan złożony w dniu [...] października 2010 r. stanowił podstawę negatywnej oceny projektu i w ocenie skarżącej stanowił podstawę do zbadania działania organu. Ponadto skarżąca strona podniosła, iż przedstawiła szereg dokumentów pozwalających zbadać rzetelność i prawidłowość złożonego wniosku o dofinansowanie projektu. W ocenie skarżącej wersja pierwotna biznes planu uległa "dezaktualizacji" poprzez złożenie następnej, ostatecznej wersji stanowiącej podstawę oceny wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle podstaw, na których została oparta, istota sprawy dotyczy "kompletności" skargi i skutków uchybień w tym zakresie.

Kwestia ta była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np: postanowienia NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 864/10, z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1015/10) i w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do odstąpienia od dotychczas prezentowanych poglądów.

Niewątpliwie zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.

Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ww. ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a.

W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutem skargi kasacyjnej sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy nieprzedstawienie pierwotnej wersji załącznika do wniosku o dofinansowanie projektu – biznes plan w świetle pozostałych przedstawionych dokumentów uniemożliwił rozpatrzenie wniesionej skargi przez Sąd I instancji.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju posługuje się pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy.

Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Skutkiem prawnym w przypadku złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.) jest pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.).

Rozważając kwestię istoty zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skarżący nie złożył załącznika do wniosku o dofinansowanie w postaci pierwotnej wersji biznes planu. Z akt sprawy wynika, że wniosek złożony pierwotnie był zmieniony na etapie oceny formalnej. Na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej zaistniała potrzeba uzupełnienia i zmiany załączników do wniosku, m.in. biznes planu. Tymczasem jako załącznik do skargi przedstawiono wniosek i biznes plan w wersji złożonej w dniu [...] października 2010 r. tj. nie przedstawiono pełnej dokumentacji sprawy, która uniemożliwiła wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrole negatywnego wyniku procedury odwoławczej.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że niezłożenie pierwotnej wersji biznes planu spowodowało, że nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ załączniki złożone do wniosku, również były przedmiotem oceny.

W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. pozostawił ją bez rozpatrzenia. Powyższe czyni chybionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 2 i art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

W tym stanie rzeczy niesłuszne są także zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący upatrywał uchybienia powołanym przepisom poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. z pominięciem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz w sposób uniemożliwiający realizowanie prawa do sądu. Jak już wskazano przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. była prawidłowa i w związku z tym nie spowodowała naruszenia wymienionych norm konstytucyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia pojęcia "wniosek", w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że integralną częścią wniosku - jako dokumentu w oparciu o który dokonywana jest ocena projektu - są jego załączniki, także składane w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnych zasad należy zauważyć, że na skutek uchybień skarżącego jego skargę pozostawiono bez rozpatrzenia - to nie ma podstaw do przyjęcia, że to Sąd - stosując prawidłowo przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - uniemożliwił mu realizację konstytucyjnego prawa do sądu.

Z tych względów podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.