Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 520/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wpisu na listę adwokatów.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że A. S., zatrudniony od dnia [...] marca 2006 r. w Urzędzie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na stanowisku Radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, w dniu [...] kwietnia 2009 r. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z wnioskiem o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 65 pkt 1-3 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 146, poz. 1188 ze zm.).
Uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. wpisała wnioskującego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W. Następnie Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymaną w mocy uchwałą Prezydium NRA z dnia [...] listopada 2010 r., skreśliła A. S. z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W., na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o adwokaturze.
W dniu [...] czerwca 2012 r. A. S. złożył wniosek o ponowny wpis na listę adwokatów na podstawie art. 73 ustawy – Prawo o adwokaturze.
W toku postępowania do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. wpłynęło pismo Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r., z którego wynika, że wobec wnioskodawcy toczyło się postępowanie dyscyplinarne zakończone karą upomnienia, a obecnie toczy się następne postępowanie dyscyplinarne, którego akta nie zostały udostępnione Okręgowej Radzie Adwokackiej, wobec braku zgody wnioskodawcy.
W dniu [...] września 2012 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W., działając m.in. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podjęła uchwałę o zawieszeniu postępowania w sprawie wpisu A. S. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego toczącego się w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
Od uchwały tej wnioskodawca wniósł odwołanie do Prezydium NRA, które uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji powzięcia przez Okręgową Radę Adwokacką w W. informacji o wymierzeniu wobec wnioskującego kary dyscyplinarnej oraz wszczęciu wobec niego kolejnego postępowania dyscyplinarnego - miała ona nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wyjaśnić, czy w tej sytuacji wnioskodawca przestał odpowiadać warunkom przewidzianym w art. 65 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. Rozstrzygnięcie wniosku o wpis może zatem nastąpić dopiero po prawomocnym zakończeniu toczącego się postępowania dyscyplinarnego oraz po uzyskaniu przez Okręgową Radę Adwokacką w W. stosownej wiedzy, umożliwiającej dokonanie oceny, czy wnioskodawca w dalszym ciągu spełnia warunki przewidziane w art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze.
A. S. zaskarżył uchwałę z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., stwierdzając, że art. 73 ustawy – Prawo o adwokaturze reguluje obligatoryjny wpis na listę adwokatów, wprowadzając domniemanie, że osoba wnioskująca o jej wpisanie na listę adwokatów w tym trybie spełnia wszelkie wymagane do tego warunki.
Zdaniem skarżącego, wyjaśnienie kwestii spełniania warunków przewidzianych w art. 65 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o adwokaturze mieści się w kompetencji Okręgowej Rady Adwokackiej i nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro Okręgowa Rada Adwokacka w W. po wszczęciu postępowania w sprawie ponownego wpisu na listę adwokatów powzięła wiadomość, iż przeciwko skarżącemu toczy się w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa postępowanie dyscyplinarne, to do czasu zakończenia tego postępowania nie mogła jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący nadal spełnia warunki przewidziane w art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze.
Zdaniem Sądu I instancji, fakt, że skarżący został już raz ukarany za przewinienie dyscyplinarne oraz okoliczność ponownego wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko niemu poddaje w wątpliwość, czy skarżącego cechują takie przymioty, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Dopóki jednak postępowanie dyscyplinarne nie zostanie zakończone, ocena spełnienia przez skarżącego wskazanych warunków byłaby przedwczesna.
A. S. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 520/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] września 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1, art. 45 ustawy - Prawo o adwokaturze i art. 98 § 2 k.p.a. oraz § 2 i 3 Uchwały Nr 14/02 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. z późniejszymi zmianami - Regulaminu organizacji i funkcjonowania Okręgowych Rad Adwokackich, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Okręgowa Rada Adwokacka w W. nie może samodzielnie rozpoznać wniosku o wpis - na podstawie przepisu art. 73 ustawy - Prawo o adwokaturze - na listę adwokatów radcy Prokuratorii, w sytuacji gdy przeciwko temu radcy toczy się postępowanie dyscyplinarne w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa,
- 2. art. 73 ustawy - Prawo o adwokaturze, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie jego zastosowania bez jednoczesnego wskazania okoliczności przełamujących zapisane w nim domniemanie spełniania przez osobę objętą jego hipotezą warunków do wpisu na listę adwokatów, bądź podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia żywionych wątpliwości,
- 3. art. 145 § 1 pkt a) oraz c) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1, art. 45 ustawy - Prawo o adwokaturze i art. 98 § 2 k.p.a. oraz § 2 i 3 Uchwały Nr 14/02 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. z późniejszymi zmianami - Regulaminu organizacji i funkcjonowania Okręgowych Rad Adwokackich, poprzez jego niezastosowanie,
- 4. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a.,
- 5. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy o stan faktyczny odmienny od wynikającego z akt sprawy,
- 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej ustalenia, że Okręgowa Rada Adwokacka w postępowaniu o wpis na listę adwokatów na podstawie przepisu art. 73 ustawy - Prawo o adwokaturze nie może samodzielnie rozstrzygnąć wniosku złożonego przez radcę Prokuratorii, w stosunku do którego toczy się postępowanie dyscyplinarne w oparciu o przepisy Rozdziału 6 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa,
- 7. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej ustalenia, że radca Prokuratorii ma prawo dysponować aktami postępowania dyscyplinarnego, które toczy się przeciwko niemu na podstawie rozdziału 6 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa,
- 8. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej, w oparciu o którą po zakończeniu przeciwko radcy Prokuratorii wnioskującemu o wpis na podstawie art. 73 ustawy - Prawo o adwokaturze postępowania dyscyplinarnego Okręgowa Rada Adwokacka będzie mogła zapoznać się z aktami tego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że wzruszenie domniemania wynikającego z art. 73 ustawy – Prawo o adwokaturze, czyli ustalenie niewystępowania warunków przewidzianych w art. 65 pkt 1 i 2 tej ustawy, mieści się w kompetencji Okręgowej Rady Adwokackiej i nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli jednak Okręgowa Rada Adwokacka w W. i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej czują się związane decyzjami zapadającymi w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa to nieuprawnione jest pominięcie tego, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, radcą Prokuratorii Generalnej może być osoba, która jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona.
Podstawą prawną wydanej przez Okręgową Radę Adwokacką w W. uchwały o zawieszeniu postępowania był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten uzasadnia zatem obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego wyłącznie w przypadku wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego.
Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie może dotyczyć okoliczności faktycznych. Ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zawsze należy do organu administracji załatwiającego sprawę (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, LEX - WoltersKluwer, Warszawa 2013, s. 578-579 oraz B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 12, Warszawa 2012 s. 381-382).
Pomiędzy postępowaniem w sprawie głównej a zagadnieniem wstępnym musi ponadto istnieć bezpośrednia zależność. Jeżeli w toku sprawy wyłoniło się zagadnienie, które wykazuje jedynie na pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to "nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku (ani nie daje prawa) do zawieszenia postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, LEX nr 489631). Dla ustalenia bezpośredniej zależności decydująca jest treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie organ zawiesił postępowanie, oczekując na zakończenie prowadzonego przez Prokuratorię Generalną postępowania dyscyplinarnego, które miało toczyć się wobec wnioskodawcy. Zdaniem organu samorządu zawodowego, wynik tego postępowania miał służyć ocenie, czy wnioskodawca spełnia przesłankę posiadania nieskazitelnego charakteru oraz daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Organowi chodziło więc o uzyskanie na podstawie postępowania dyscyplinarnego informacji o okolicznościach faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy ubiegający się o wpis na listę adwokatów spełnia wyżej wspomniane wymagania, warunkujące wpis na listę adwokatów.
Związek pomiędzy obydwoma postępowaniami ma zatem charakter wyłącznie faktyczny.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co słusznie zauważył skarżący w skardze kasacyjnej. Z tej przyczyny zastosowanie tego przepisu przez Okręgową Radę Adwokacką i zawieszenie postępowania należało uznać za nieprawidłowe.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Ze względu na to, że okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, Sąd skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznał również skargę i uznając ją za uzasadnioną, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.