Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/OI 115/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. pozostawił bez rozpatrzenia skargę R. M. (PPUH "C.-B.") na rozstrzygnięcie W.-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. zawarte w informacji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie zakwalifikowania wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej na liście rezerwowej.
We wskazanym rozstrzygnięciu Sąd I instancji wskazał na art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) w którym wprowadzono szczególne wymogi związane z kompletnością skargi. Przepis ten stanowi, że skarga wnoszona jest do Sądu z kompletną dokumentacją, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopią wniesionych środków odwoławczych oraz informacją, o której mowa w art. 30b ust. 4 ww. ustawy. WSA wskazał również, iż w informacji o wyniku procedury odwoławczej strona została pouczona o terminie i trybie wniesienia oraz o wymogach, jakim powinna odpowiadać skarga w zakresie kompletności i uznał je za wystarczające.
Sąd stwierdził, że strona nie dołączyła do wniesionej skargi kompletu załączników, które – jak wynika z przedstawionej listy załączników do wniosku - zostały złożone wraz z wnioskiem. Sąd wskazał na brak kosztorysu.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że wnioskodawca nie złożył wraz ze skargą kompletnej dokumentacji. Zdaniem Sądu kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie w rozumieniu art. 30 c ust. 2 ustawy, wybrane przez skarżącego załączniki, ale i formularz wniosku o dofinansowanie oraz wszystkie załączniki wymagane przy złożeniu tego wniosku. Wobec nieprzedstawienia pełnej dokumentacji, która była przedmiotem zaskarżonej oceny, Sąd uznał ją za niekompletną.
W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie powyższych braków skargi skutkowało pozostawieniem jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.
W skardze kasacyjnej skarżący – R. M. (PPHU "C.-B.") - wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przewidzianych.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 30 e u.z.p.p.r.
w związku z art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przez jego niezastosowanie i brak wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniesionej skargi - co miało zasadniczy wpływ na treść orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle podstaw, na których rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto, istota sprawy dotyczy "kompletności" skargi i skutków uchybień w tym zakresie.Rozstrzygnięcia wymaga w szczególności czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. a w konsekwencji czy wymaga wezwania do uzupełnienia braków.
Kwestia ta była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np: postanowienia NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 864/10, z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1015/10) i w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do odstąpienia od dotychczas prezentowanych poglądów.
I tak: nie ulega wątpliwości, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany.
Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Trafnie podkreśla się, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.
Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl zaś art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. Znaczy to, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Zauważyć trzeba jednak, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy.
Zgodzić należy się z tym, że w świetle przedstawionych unormowań skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.) a nadto nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej są jednak różne od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.).
W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków.
Rozważając czy stanowiący element kompletnej dokumentacji, wniosek obejmuje także załączniki do niego należy mieć na względzie, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontroli oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skarżący nie złożył załącznika do wniosku o dofinansowanie w postaci kosztorysu. Nie jest też kwestionowane, że kosztorys ten - jako załącznik do wniosku - stanowił jego integralna część.
Tym samym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że złożenie jedynie formularza wniosku bez załączników (w szczególności bez załącznika w postaci kosztorysu) nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. pozostawił ją bez rozpatrzenia. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł regulację odmienną od zawartej w art. 49 § 1 p.p.s.a. Braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są zatem brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.