Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie lub Sąd I instancji) oddalił skargę M G Sp. z o.o. z siedzibą w K (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 3 sierpnia 2009 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora o zmianę zezwolenia z dnia [...] marca 2009 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej miejsca urządzania gier ujętego w poz. 42 załącznika do tego zezwolenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor odmówił Spółce dokonania takiej zmiany. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 664/10, WSA w Rzeszowie odrzucił skargę Spółki na decyzję z dnia [...] maja 2010 r.
Podaniem z dnia 11 października 2012 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010 r.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2010 r. z uwagi na to, że w wyniku jej uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy, tak jak decyzja dotychczasowa. Ponadto w dacie orzekania przez organ istniały wątpliwości co do wymogu odrębności lokalu wskazanego przez stronę jako nowy punkt gier. Podstawą prawną odmowy zmiany zezwolenia był art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej: u.g.h., zgodnie z którym, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Przepis ten, w ocenie organu nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34, ponieważ niemożność zmiany lokalizacji automatu nie łączy się z zakazem sprzedaży automatów, a jedynie określa szczególny sposób korzystania z nich, świadczenia przy ich wykorzystaniu usługi. Ponadto automaty te mogą być nadal wykorzystywane, albo zbyte w krajach, w których możliwe jest prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
WSA oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że organ zasadnie odmówił uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania. Z art. art. 135 ust. 2 u.g.h. wynika jednoznacznie, że zmiana lokalizacji miejsca urządzania gier - od dnia 1 stycznia 2010 r. - nie jest możliwa, chyba że dotyczy zmniejszenia liczby punktów gry. Żądanie Spółki odnosiło się natomiast do zmiany lokalizacji automatu, poprzez jego przeniesienie do innego lokalu. Zasadnie zatem organ w oparciu o powołany wyżej przepis wydał decyzję, którą odmówił zmiany zezwolenia w zakresie jednego punktu gier.
W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie przyjął, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Nie wyłączył on bowiem możliwości użytkowania automatu do gier o niskich wygranych z dniem wejścia u.g.h. w życie, ani nie wygasił dotychczas posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Art. 135 ust. 2 u.g.h. jest unormowaniem z zakresu prawa międzyczasowego i nie można go utożsamiać z merytoryczną regulacją materialnoprawną wprowadzającą istotne ograniczenia działalności w zakresie urządzania gier hazardowych. Przepis ten nie ograniczył dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń w miejscu, gdzie zlokalizowany był automat. Art. 135 ust. 2 u.g.h. w okresie przejściowym, do którego znajduje zastosowanie, nie wpłynął w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów (produktów), gdyż do czasu wygaśnięcia zezwolenia mogą one funkcjonować w dotychczasowej liczbie, w dawnych miejscach i na dotychczasowych zasadach.
Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa,
- 5) art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,
- 6) art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód,
- 7) art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego,
- 8) art. 135 ust. 2 w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE, dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym 29 sierpnia 2012 roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z 19 lipca 2012 roku w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11.
- 9) art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez jego zastosowanie, pomimo że jako przepis techniczny, wobec braku notyfikacji ustawy nie może być stosowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie prawidłowej oceny stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organem oraz kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwe dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafność rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma swoje źródło w jej formalnej wadliwości. Wady tego rodzaju bądź uniemożliwiają w ogóle kontrolę wyroku, bądź ograniczają jej zakres. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. To ona wyznacza zakres sprawy, więc kontroli wyroku. Sąd II instancji nie może wychodzić poza granice określone przez stronę, zatem nie może domniemywać kierunku i zakresu weryfikacji objętego tą skargą wyroku. Przypomnienie tych oczywistych założeń skargi kasacyjnej jest niezbędne, bo rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, pomimo że swoją objętością uzasadnienie tej skargi może wywołać przytłaczające wrażenie, szkoda że zasadniczo poświęcone nie meritum sprawy. Właśnie w tym zakresie skarga kasacyjna dotknięta jest wadą. Art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. określa wymogi formalne skargi kasacyjnej.
Wskazane w tym przepisie warunki mają różny charakter, jednak pośród nich są takie, które muszą być spełnione, by ten środek prawny mógł być uznany za skuteczny, zatem by dawał prawną podstawę do kontroli wyroku Sądu I instancji. Do takich warunków należy zaliczyć te, które zostały określone w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zatem każda skarga kasacyjna musi wskazywać podstawy kasacyjne i zawierać ich uzasadnienie. Bez wypełnienia tego warunku Sąd II instancji nie może prowadzić kontroli instancyjnej wyroku. Sąd ten nie może w tym zakresie posługiwać się domniemaniami i antycypować twierdzeń i stanowisk strony skarżącej kasacyjnie, bo postępowanie przed NSA jest w tym zakresie w pełni dyspozytywne. NSA może wypowiedzieć się tylko w tej materii, która jednoznacznie została wskazana przez skargę kasacyjną. Wyjątkiem od tej reguły jest możliwość kontroli wyroku przy wadliwie ujętym zarzucie kasacyjnym, o ile z treści uzasadnienia wprost wynika, że strona stawia poprawnie zarzut naruszenia prawa, a tylko w treści zarzutu wadliwie oznacza naruszone wyrokiem przepisy. Dopuszczalność takiego działania Sądu II instancji jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powołuje w podstawie zaskarżenia naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W dalszej części wskazuje poszczególne przepisy, zarówno p.p.s.a., jak i unijne oraz u.g.h., przy czym nie wiąże tych przepisów z właściwą podstawą kasacyjną. Takie działanie jest wadliwe, co więcej nie daje ono Sądowi II instancji podstaw do kwalifikowania poszczególnych naruszeń w ramach właściwej podstawy kasacyjnej. NSA zwraca uwagę na to, że przypisanie naruszeń prawa do właściwej podstawy z art. 174 p.p.s.a. jest obowiązkiem strony, bo pociąga istotne skutki prawne. W judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, w myśl którego skarga kasacyjna nie może być uznana za skuteczną, jeżeli podważa poprawność skarżonego wyroku zarzutami stawianymi w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej. Inaczej rzecz ujmując, za wadliwy należy uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych podnoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego. Tak samo należy ocenić sytuację odwrotną, czyli kwestionowanie prawa materialnego poprzez podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W świetle tych uwag stwierdzić należy, że skarga kasacyjna spółki nie spełnia tych warunków, bo nie przypisuje podnoszonych naruszeń prawa do właściwej podstawy kasacyjnej i tego związku nie daje się jednoznacznie ustalić na podstawie treści uzasadnienia, które bądź posługuje się określeniem "zarzut nr", albo w ogóle nie odnosi się do jakiegokolwiek zarzutu, tylko prezentuje bliżej nieokreślone poglądy i fragmenty uzasadnień różnych wyroków, przy czym nie bardzo można ustalić, czy są to bardziej dygresje, czy dywagacje na tematy poruszone w związku z tworzeniem i funkcjonowaniem u.g.h. Tak skonstruowane uzasadnienie nie daje podstaw do merytorycznej wypowiedzi Sądu II instancji w zakresie poprawności stosowania prawa przez Sąd I instancji. Notabene uzasadnienie skarżonego wyroku jest bardzo precyzyjne, jednoznaczne i obejmuje całościowo rozpoznawany problem, przez co spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ma odnosić się do istoty sprawy, a nie wszystkich zarzutów formułowanych przez stronę.
Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, by Sąd I instancji musiał odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, natomiast ma wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnić, co w rozpoznawanej sprawie zostało uczynione. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, a dodać trzeba, że jest to jeden z tych, które w rozpoznawanej skardze kasacyjnej spełniły wymóg formalny. Sąd II instancji podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną i nie ma wątpliwości, że jest to przepis procesowy, zatem w tym zakresie Sąd II instancji mógł zająć merytoryczne stanowisko.
Podobnie należy potraktować zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółka twierdzi, że przepis ten został naruszony w ten sposób, że Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznania, gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Oczywiście tak zbudowany zarzut jest chybiony, bo już tylko reguły logiki wskazują, że jeżeli czegoś nie zrobiono, to nie można twierdzić, że zrobiono więcej niż trzeba było. Jednak ta uwaga nie może mieć żadnego związku z naruszeniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a., bo przecież wyjście poza granice sprawy nie może mieć nic wspólnego z odniesieniem się do zarzutów skargi. Zatem pogląd łączący treść art. 134 § 1 p.p.s.a. z koniecznością odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi należy traktować jako wyraz niezrozumienia granic rozpoznania wytyczonych dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Również z oczywistych powodów nie mogły odnieść skutku prawnego te zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Wprawdzie są one wadliwe formalnie, ale ten rodzaj wady również pozwala zająć stanowisko przez Sąd II instancji, bo ta wada także daje się jednoznacznie przyporządkować w ramach podstaw kasacyjnych. W obu jednak sytuacjach wskazane przez spółkę przepisy nie mogą być samoistnymi podstawami. Dla ich merytorycznej skuteczności należy połączyć je z właściwymi przepisami u.g.h. lub o.p., bo tylko w taki sposób dałoby się wywieść wadę wyroku, o ile spółka postawiłaby zarzut ich niezastosowania. W rozpoznawanej sprawie te przepisy nie były stosowane, bo przecież Sąd I instancji skargę oddalił, a więc stosował art. 151 p.p.s.a., a ten przepis nie został zakwestionowany.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.