Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1031/18, oddalił skargę W. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I
Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Ł. OW NFZ, organ) ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania rezonansu magnetycznego (RM) na obszarze powiatów ł. wschodniego oraz miasta Ł., na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2023 r. W opublikowanym ogłoszeniu wskazano między innymi maksymalną liczbę umów (5) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte z wyłonionymi w ramach przeprowadzonego konkursu oferentami.
Rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nastąpiło w dniu 15 czerwca 2018 r. Do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrano 5 oferentów. W rankingu końcowym W. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca, strona) otrzymała 61 punktów, co spowodowało, że znalazła się na 6 miejscu rankingu. Natomiast oferty, które w rankingu końcowym zajęły pozycje od 1 do 5, uzyskały liczbę punktów w przedziale od 93 do 62.
Strona wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor Ł. OW NFZ oddalił odwołanie.
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Dyrektor Ł. OW NFZ decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 lipca 2018 r.
Organ wskazał, że warunki uczestnictwa w przedmiotowym konkursie ofert wynikały z przepisów obowiązującego prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej oraz wydanych na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm. - dalej: ustawa o świadczeniach), wskazanych zarządzeniach Prezesa NFZ, których treść została opublikowana wraz z ogłoszeniem o postępowaniu konkursowym. Ponadto, co istotne oferenci biorący udział w przedmiotowym postępowaniu, w treści składanych ofert zawarli oświadczenie, że zapoznali się z przepisami regulującymi postępowanie konkursowe oraz z warunkami zawierania umów, nie zgłaszają do nich zastrzeżeń i przyjmują je do stosowania.
Dalej przedstawiając poszczególne etapy postępowania komisji konkursowej odnośnie oceny złożonych ofert, pod kątem szczegółowych kryteriów wyboru ofert, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372 - dalej: rozporządzenie MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r.), Dyrektor Ł. OW NFZ przedstawił w formie tabelarycznej, punktację uzyskaną przez skarżącą oraz pozostałe podmioty biorące udział w postępowaniu konkursowym, zarówno w tzw. rankingu otwarcia, rankingu końcowym, jak również dokonał szczegółowego porównania ofert wszystkich biorących udział w postępowaniu oferentów.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do naruszenia przepisów prawa materialnego, organ za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 142 ust. 5 w zw. z art. 148 ust 1 ustawy o świadczeniach, polegający w ocenie skarżącej na braku prawdziwości informacji zawartych w złożonych ofertach, pod kątem posiadania aplikacji służącej do elektronicznej rejestracji świadczeniobiorców. Wbrew stanowisku skarżącej oferta złożona przez SPZOZ C. w Ł. zawierała prawdziwą informację, co do posiadania przedmiotowej aplikacji, na co wskazywał załączony do oferty dokument potwierdzający zakup modułu do elektronicznej rejestracji oraz dokument wystawiony przez właściciela tego modułu, z którego wynikało uprawnienie oferenta do korzystania ze stosownej aplikacji umożliwiającej e-rejestrację.
Ponadto aplikacja ta, w dacie złożenia oferty była aktywna, co potwierdza między innymi fakt skutecznego zalogowania się na stronie internetowej tego świadczeniodawcy przez pracownika Ł. OW NFZ oraz utworzenia niezbędnego konta. Brak możliwości umówienia się na wizytę badania CT lub RM wynikał natomiast z faktu niezawarcia umowy z tym świadczeniodawcą, z uwagi na wniesione przez skarżącą odwołanie. Tym samym za niezasadny uznać należało zarzut skarżącej, co do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie oferty zawierającej nieprawdziwe informacje.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę strony.
Sąd I instancji stwierdził, że kwestią sporną stanowiącą bezpośrednią podstawę wniesionych zarzutów, pozostaje kwestia prawidłowości oceny przez komisję konkursową (pod względem formalnym i merytorycznym) oferty złożonej przez jednego z świadczeniodawców wyłonionego w ramach przedmiotowego konkursu - SPZOZ C. w Ł., w szczególności w zakresie posiadania na dzień złożenia oferty, dostępnej i prawidłowo funkcjonującej odrębnej aplikacji służącej do elektronicznej rejestracji świadczeniobiorców, za które to kryterium przyznawana była dodatkowa punktacja, mająca wpływ na wyłonienie ofert podmiotów wybranych do zawarcia umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej objętych przedmiotowym postępowaniem konkursowym.
Odnosząc się do powyższej kwestii WSA wyjaśnił, że w załączonych do skargi aktach administracyjnych postępowania znajduje się między innymi złożony przez SPZOZ C. w Ł. w dniu 24 maja 2018 r. formularz ofertowy (segregator nr 5), zawierający oświadczenie świadczeniodawcy o posiadaniu odrębnej aplikacji służącej realizacji obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady (Dział VIII, Rozdział 1.3.1.1, str. 65 oferty). Oświadczenie to poparte zostało załączonymi do oferty: fakturą VAT nr [...] z dnia 10 lipca 2015 r., wystawioną przez K. S.A. z siedzibą w K., dokumentującą nabycie przez świadczeniodawcę osprzętu oraz oprogramowania (w tym modułu e-rejestracja) umożliwiającego elektroniczne umawianie wizyt, między innymi w zakresie: badania rezonansu magnetycznego (RM), jak również oświadczeniami sprzedawcy, co do spełniania przez dostarczony produkt wymogów prawa w zakresie elektronicznej dokumentacji medycznej (segregator nr 5, k. 80-85).
Powyższe dokumenty w ocenie Sądu I instancji, wraz ze złożonym oświadczeniem świadczeniobiorcy, co do prawdziwości zadeklarowanych informacji, stanowiły wystarczającą przesłankę przyznania ww. oferentowi dodatkowych punktów za to kryterium.
Ponadto, co istotne skarżąca nie kwestionuje posiadania przez SPZOZ C. w Ł. w dacie złożenia oferty, stosownej aplikacji, a zarzuca brak prawidłowego działania tego oprogramowania, zarówno na etapie przedłożenia oferty, jak i obecnie, skutkującego brakiem realnej możliwości umówienia wizyty oraz otrzymania zwrotnego potwierdzenia umówionego terminu badania RM, za pośrednictwem komunikacji elektronicznej. Przedstawione na poparcie powyższego twierdzenia dowody, w postaci wydruków ze strony internetowej SPZOZ C. w Ł. (www.. datowanych na dzień 18 i 19 czerwca 2018 r. oraz 25 lipca, 8 i 16 sierpnia 2018 r. obrazujących wadliwe działanie przedmiotowej aplikacji; załączona skarga K. M. z 16 sierpnia 2018 r. kierowana do Ł. OW NFZ na brak możliwości umówienia się na badanie MR przez portal e-rejestracja w/w świadczeniodawcy, czy też załączony dowód z nagrania rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem świadczeniodawcy braku funkcjonowania deklarowanej przez niego możliwości elektronicznej rejestracji wizyty - nie pozwalają w ocenie WSA na stwierdzenie, iż w dacie złożenia oferty, to jest w dniu 24 maja 2018 r., SPZOZ C. w Ł. nie posiadał działającej aplikacji pozwalającej na rejestrację świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady.
Tym samym nie można uznać, iż złożona przez tego świadczeniodawcę oferta zawierała informację nieprawdziwe, co w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach winno skutkować odrzuceniem złożonej oferty.
Zdaniem WSA przedstawione przez skarżącą w powyższym zakresie okoliczności mogą świadczyć o ewentualnych problemach technicznych związanych z działaniem oprogramowania, czy też systemu informatycznego świadczeniodawcy, na co wskazuje między innymi pismo wyjaśniające Dyrektora SPZOZ C. w Ł. i z dnia 17 września 2018 r., czy też skuteczna rejestracja pacjenta, przeprowadzona w dniu 9 lipca 2018 r. przez pracownika Funduszu, celem weryfikacji zasadności zarzutów skarżącej w powyższym zakresie. Kwestia ta może także rzutować na ocenę, co do wywiązywania się przez tego świadczeniodawcę z zawartej z nim umowy, jednakże pozostaje bez wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania konkursowego.
W ocenie Sądu I instancji za chybione uznać również należało zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej ciążący na organie administracji obowiązek dokonania ustaleń faktycznych sprawy, jak i zgromadzenia i oceny materiału dowodowego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, został wykonany zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto wbrew stanowisku skarżącej wnioskowane przez nią dowody z przedłożonych przez nią dokumentów zostały przez organ procedujący w sprawie uwzględnione i ocenione, do czego organ odniósł się w uzasadnieniu wydanych decyzji. Tym samym zarzut skargi, co do naruszenia art. 80 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony.
Reasumując WSA stwierdził, iż w ramach prowadzonego postępowania konkursowego o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doszło do naruszenia przewidzianej prawem procedury zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określonej w Dziale VI ustawy o świadczeniach, a tym samym nie doszło do uszczerbku interesu prawnego skarżącej spółki.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą, polegające na całkowitym pominięciu w ocenie i rozważaniach podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, w szczególności:
- a) § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r. w zw. § 18 ust. 4 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez ich pominięcie i brak zastosowania,
- b) rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r., tj. treści tabeli nr 2 pkt IV ppkt 5, stanowiącej Załącznik nr 2 do rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, podczas gdy Sąd zobowiązany był do orzekania w granicach sprawy, a zatem z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także w odniesieniu do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów;
- 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do stanu faktycznego i samodzielne uznanie przez Sąd faktów w oderwaniu od dowodów i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, polegające na przyjęciu jakoby w sprawie doszło do skutecznej rejestracji pacjenta przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2018 r, przez pracownika Funduszu, co stanowi wniosek sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, albowiem próba dokonana przez pracownika doprowadziła jedynie do założenia konta w systemie świadczeniodawcy, a nie do rejestracji na wizytę i to za zwrotnym potwierdzeniem daty, podczas gdy rolą sądu administracyjnego nie jest dokonywania ustaleń faktycznych, ale kontrola legalności ustaleń poczynionych przez organy administracyjne;
- 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, przepisami k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do usunięcia naruszeń oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku poprzez brak wskazania przyczyn uzasadniających przyjętą przez organy administracyjne wykładnię kryterium rankingującego posiadania aplikacji umożlwiającej elektroniczną rejestrację pacjentów za zwrotnym potwierdzeniem terminu wizyty w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o kryteriach przyznawania punktów rankingujących, w sytuacji gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia;
- 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego regulujących kryteria oceny ofert postępowaniu konkursowym oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz brak wskazania przyczyn uzasadniających przyjętą przez organy administracyjne wykładnię kryterium rankingującego posiadania aplikacji umożlwiającej elektroniczną rejestrację pacjentów za zwrotnym potwierdzeniem terminu wizyty, czego konsekwencją było dokonanie wyboru świadczeniodawcy, którego oferta podlegała odrzuceniu;
- 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r., tj. treści tabeli nr 2 pkt IV ppkt 5, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem jakoby faktura dokumentująca nabycie przez świadczeniodawcę osprzętu oraz oprogramowania umożliwiającego elektroniczne umawianie wizyt (...) stanowiły wystarczającą przesłankę przyznania oferentowi dodatkowych punktów, bez konieczności rzeczywistego działania aplikacji, podczas gdy analiza i zastosowanie przepisu winno skutkować ustaleniem, iż dla spełnienia kryterium punktowego oprócz posiadania oprogramowania konieczne jest rzeczywiste uruchomienie aplikacji służącej elektronicznej rejestracji i jej udostępnienie pacjentom, wykazanie jej odrębności oraz zapewnienie jej funkcjonalności i możliwości generowania elektronicznego potwierdzenia umówionej wizyty w oparciu wyłącznie o system informatyczny bez konieczności osobistego stawiennictwa w placówce, a w konsekwencji że SPZOZ C. w Ł. ww. kryterium nie spełniał w dacie związania ofertą;
- 2. § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r. w zw. § 18 ust. 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez ich niezastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu w rozważaniach Sądu daty na jaką świadczeniodawca zobligowany był spełniać kryterium punktowe posiadania odrębnej aplikacji służącej elektronicznej rejestracji pacjentów oraz ustalenia, czy w dacie tej oferent SPZOZ C. w Ł. kryterium to spełniał, w sytuacji w której okoliczności te miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia;
- 3. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie, polegające na wadliwym ustaleniu, iż brak odrzucenia przez komisję konkursową oferty SPZOZ C. w Ł. z powodu przedstawienia w niej informacji niezgodnych ze stanem rzeczywistym było postępowaniem prawidłowym, podczas gdy prawidłowa analiza regulacji materialnoprawnych dotyczących kryteriów oceny ofert prowadzi do wniosku, iż wbrew oświadczeniu oferenta o posiadaniu odrębnej aplikacji służącej realizacji obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady, w dniu składania oferty nie posiadał on aktywnej aplikacji umożliwiającej internetową rejestrację pacjentów, a zatem podał on informacje oczywiście nieprawdziwe, co powinno skutkować odrzuceniem oferty;
- 4. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że działania komisji w toku postępowania konkursowego zapewniały równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz przestrzeganie zasad uczciwej konkurencji, w sytuacji w której komisja konkursowa oceniając spełnienie warunku odrębnej aplikacji służącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną przez poszczególnych świadczeniodawców stosowała różne kryteria, co doprowadziło do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji oferentów i przyznawania punktów rankingujących w oparciu o niesprecyzowane i nierówne kryteria.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 7 stycznia 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w CBOSA), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarte w pkt I ppkt 1 i ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez brak dostatecznego odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, pominięciu w ocenie i rozważaniach podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, przepisami k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. W szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone orzeczenie.
Natomiast zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 470/14; 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/160). Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu I instancji wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.
Ponadto z treści zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowanego w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej w istocie wynika, że za jego pomocą skarżąca próbuje podważyć zaaprobowaną przez Sąd I instancji podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz polemizuje ze stanowiskiem WSA, co do wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Polemika ta nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu ustaleń oraz poglądów nie świadczy o naruszeniu wymogów odnoszących się do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ewentualna wadliwość stanowiska sądu nie może być zwalczana zarzutem naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 682/18).
Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowane w pkt I ppkt 2 i ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
Na wstępie wyjaśnić należy, że obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2647/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie akt sprawy, nie postąpił zatem wbrew zakazowi zawartemu w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia: 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11; 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11).
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., podniesiony w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie może stanowić podstawy do podniesienia zarzutu naruszenia tego przepisu. Sąd może zastosować art. 135 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę, a w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2738/17).
Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., sformułowany w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 129/16).
Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a., powiązał tą normę prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co w żadnej mierze nie wpłynęło na zasadność ww. zarzutu. Artykuł 145 p.p.s.a. określa bowiem sposób rozstrzygnięcia sprawy i jest to tzw. przepis wynikowy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, zawartych w pkt I ppk 4 oraz pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że ze względu na ich sformułowanie i wzajemne powiązania, celowe jest odniesienie się do tych zarzutów łącznie. Bowiem w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem kasatora naruszenie tych przepisów przejawiało się przede wszystkim w niedokonaniu przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku wskazania przyczyn uzasadniających przyjętą przez organy administracyjne wykładnię kryterium rankingującego posiadania aplikacji umożlwiającej elektroniczną rejestrację pacjentów za zwrotnym potwierdzeniem terminu wizyty, czego konsekwencją było dokonanie wyboru świadczeniodawcy, którego oferta podlegała odrzuceniu.
Natomiast w ramach naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu, iż brak odrzucenia przez komisję konkursową oferty SPZOZ C. w Ł. z powodu przedstawienia w niej informacji niezgodnych ze stanem rzeczywistym było postępowaniem prawidłowym, podczas gdy prawidłowa analiza regulacji materialnoprawnych dotyczących kryteriów oceny ofert prowadzi do wniosku, iż wbrew oświadczeniu oferenta o posiadaniu odrębnej aplikacji służącej realizacji obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady, w dniu składania oferty nie posiadał on aktywnej aplikacji.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuceniu podlega oferta, w której zawarto nieprawdziwe informacje. Obowiązek podania przez oferenta prawdziwych, aktualnych na dzień złożenia oferty informacji co do spełnienia warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest niezbędnym elementem systemu, zapewniającym porównanie zgłoszonych w konkursie ofert z poszanowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1066/20).
Natomiast zgodnie z treścią tabeli nr 2 pkt IV ppkt 5, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r., oferenci mają możliwość uzyskania dodatkowych 2 punktów rankingujących, jeśli posiadają oni aplikację służącą realizacji obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady.
Jak słusznie podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się złożony przez SPZOZ C. w Ł. i w dniu 24 maja 2018 r. formularz ofertowy, zawierający oświadczenie świadczeniodawcy o posiadaniu odrębnej aplikacji służącej realizacji obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady. Zaznaczyć należy, że oświadczenie to poparte zostało załączonymi do oferty:
- - fakturą VAT nr [...] z 10 lipca 2015 r., wystawioną przez K. S.A. z siedzibą w K., dokumentującą nabycie przez świadczeniodawcę osprzętu oraz oprogramowania, w tym modułu e-rejestracja) umożliwiającego elektroniczne umawianie wizyt, między innymi w zakresie: badania rezonansu magnetycznego (RM) oraz
- - oświadczeniami sprzedawcy, co do spełniania przez dostarczony produkt wymogów prawa w zakresie elektronicznej dokumentacji medycznej (segregator nr 5, k. 80-85).
Należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał, że powyższe dokumenty wraz ze złożonym oświadczeniem świadczeniodawcy, świadczyły o prawdziwości zadeklarowanych informacji, a zatem nie mogły stanowić podstawy do odrzucenia jego oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.
Nie znalazł również potwierdzenia zarzut o braku prawidłowego działania posiadanej przez SPZOZ C. w Ł. aplikacji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zarzut o braku przedmiotowej aktywnej aplikacji nie znajduje potwierdzenia, gdyż pracownik Ł. OW NFZ zalogował się na stronie ww. świadczeniodawcy w celu umówienia wizyty za pośrednictwem internetu i proces ten przebiegł pomyślnie. Pracownik posiadał konto, natomiast z uwagi na brak zawarcia umowy (na skutek złożonego odwołania) nie było możliwości umówienia się na CT czy RM.
Również przedstawione przez skarżącą dowody na poparcie twierdzenia braku prawidłowego działania tego oprogramowania, skutkującego brakiem realnej możliwości umówienia wizyty oraz otrzymania zwrotnego potwierdzenia umówionego terminu badania RM, za pośrednictwem komunikacji elektronicznej – nie potwierdzają, że w dacie złożenia oferty, to jest w dniu 24 maja 2018 r., jak również w toku postępowania konkursowego oraz w dacie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, tj. w dniu 15 czerwca 2018 r. SPZOZ C. w Ł. nie posiadał aplikacji pozwalającej na rejestrację świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady.
Z uwagi na powyższe rozważania należy stwierdzić, że WSA słusznie nie dopatrzył się w działaniu organów orzekających w sprawie nieprawidłowości w zakresie ustaleń stanu faktycznego oraz oceny tego stanu, a w konsekwencji Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść sformułowane w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r. w zw. § 18 ust. 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez ich niezastosowanie oraz w tabeli nr 2 pkt V ppkt 5 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r. (omyłkowo wskazany w skardze kasacyjnej jako: tabela nr 2 pkt IV ppkt 5) poprzez jej błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej wskazał na niezastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji, polegające na całkowitym pominięciu daty, na jaką świadczeniodawca zobligowany był spełniać kryterium punktowe posiadania odrębnej aplikacji służącej elektronicznej rejestracji pacjentów.
Ustosunkowując się do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r. oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Moment związania ofertą został precyzyjnie określony w § 18 ust. 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ. Przepis § 18 ust. 4 cyt. zarządzenia Prezesa NFZ stanowi, że po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Natomiast, jak wynika z orzecznictwa NSA, oświadczenia wiedzy składane przez oferenta w postępowaniu konkursowym powinny odpowiadać rzeczywistości najpóźniej w dniu otwarcia ofert (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r. sygn. II GSK 1419/17).
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor, podnosząc ww. zarzuty naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, próbuje w istocie zwalczać ustalony w sprawie stan faktyczny, co może skutecznie uczynić jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mianowicie podnoszona przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia nieposiadania przez SPZOZ C. w Ł. aktywnej aplikacji przez okres związania ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania konkursowego – należy do sfery ustaleń faktycznych, a nie prawa materialnego.
Jednocześnie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały podważone przez autora skargi kasacyjnej dokonane przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, że zarówno w dacie złożenia oferty, to jest w dniu 24 maja 2018 r., jak również w okresie związania ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, które nastąpiło w dniu 15 czerwca 2018 r. SPZOZ C. w Ł. posiadał aplikację służącą realizacji obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu porady – stosownie do wymogu określonego w tabeli nr 2 pkt V ppkt 5 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r..
Nietrafny jest również podniesiony w pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działania komisji w toku postępowania konkursowego zapewniały równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz przestrzeganie zasad uczciwej konkurencji.
Wskazać należy, że wszyscy oferenci podlegali tym samym rygorom konkursowym, warunki konkursu znane były im wszystkim, wszyscy oferenci mieli równy dostęp do materiałów konkursowych, co również wyklucza przyjęcie, że w toku tego postępowania konkursowego doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że skarżąca, tak jak każdy z pozostałych pięciu oferentów biorących udział w konkursie otrzymali po 2 pkt za kryterium dostępności, na podstawie złożonego oświadczenia o posiadaniu stosownej aplikacji umożliwiającej elektroniczną rejestrację świadczeniobiorców, zgodnie z treścią tabeli nr 2 pkt V ppkt 5, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia MZ z dnia 5 sierpnia 2016 r. Natomiast oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na zdobycie zbyt małej ilości punktów oraz osiągniętą pozycję w rankingu końcowym.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).