Uzasadnienie
I
Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2302/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wystąpienie pokontrolne, wydane po przeprowadzeniu kontroli, jak również stanowisko organu zajęte w związku z zastrzeżeniami do wystąpienia pokontrolnego, nie są aktami ani czynnościami z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Jako przykład Sąd podał art. 154 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach"), gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Takiej regulacji brak w art. 161 ustawy. Zatem skoro ustawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu.
II
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 161 ust. 3, art. 160 oraz art. 61s ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 3 § pkt 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") przez ich błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2021 r. polegające na nieuwzględnieniu zażalenia na czynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2021 r. w zakresie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 października 2020 r., nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków spółki wynikających z art. 61 s ust. 2 pkt 3 ustawy, skoro potwierdza ono obowiązek nałożenia na stronę skarżącą sankcji w skonkretyzowanej kwocie 688 123,90 złotych,
- 2. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w motywach wyroku możliwości lub braku możliwości zaskarżenia przez Spółkę innego akt administracyjnego, niż zaskarżona czynności Prezesa NFZ, a konkretnie pominięcie, czy wykonanie przez NFZ sankcji (finansowej) nałożonej na mocy wystąpienia pokontrolnego wymaga uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, czy też sankcja podlega wykonaniu wyłączenie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ,
- 3. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie Prezesa NFZ zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zastrzeżeń co do wystąpienia pokontrolnego, mimo że podlega ono kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § pkt 2 pkt 4 p.p.s.a.
Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: nota księgowa NFZ z dnia 18 sierpnia 2021 r., oświadczenie o potrąceniu z dnia 7 października 2021 r., oświadczenie o potrąceniu z dnia 11 października 2021 r., oświadczenie o potrąceniu z dnia 12 października 2021 r. na okoliczność wykonania przez NFZ sankcji nałożonych na spółkę na mocy wystąpienia pokontrolnego utrzymanego w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Prezesa NFZ w kwocie 266 327.03 złotych, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, a także bezpośredniego i istotnego wpływu zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ na uprawnienia i obowiązki adresata wystąpienia pokontrolnego, określone w art. 61s ust. 2 pkt 3 ustawy.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazującego na niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Pismo Prezesa NFZ wydane z uwzględnieniem regulacji prawnych, o których mowa w art.160 i art.161 ust.1 u..ś.o.z. odnosi się do czynności związanych z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej. Natomiast z treści art. 155 u.ś.o.z. wynika jednoznacznie, że do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że przepisy kodeksu cywilnego będą miały zastosowanie w zakresie realizacji już zawartych umów - a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. wydanym w sprawie sygnatura akt IV CSK 536/13 Sąd Najwyższy wskazał, że umowa o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej kreuje między świadczeniodawcą a Funduszem stosunek zobowiązaniowy, do którego-jeżeli przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie stanowią inaczej-stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z regulacji zawartych w art. 160 i art. 161 u.ś.o.z. wynika, że na czynność Prezesa NFZ lub dyrektora dotyczącą realizacji zawartej już umowy przysługuje zażalenie, które za pośrednictwem właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego składa się do Prezesa NFZ. W przypadku nie uwzględnienia zażalenia świadczeniodawcy przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NFZ. Przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dają podstaw do przyjęcia, iż w omawianym zakresie dopuszczalne jest postępowanie przed sądem administracyjnym.
W związku z powyższym trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że stanowisko organu w zakresie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego nie może być aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił charakter prawny rozstrzygnięcia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.
Ponadto należy wskazać, że w kolejnym dziale ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dział VII) w odniesieniu do sprawowanego przez Ministra Zdrowia nadzoru nad działalnością świadczeniodawców w zakresie realizacji umów z NFZ ustawodawca przewidział wprost (art. 181 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 3), iż Minister Zdrowia wydaje decyzje administracyjne w razie stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie takiej kontroli. Takie decyzje – z mocy art. 184 tej ustawy – mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że takiej regulacji brak jest w art. 161 ustawy o świadczeniach. Skoro ustawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu.
Zauważyć także należy, że kolejnym elementem aktów lub czynności jest element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie.
Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżone w rozpatrywanej sprawie pismo ich nie spełnia. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, iż sformułowanie "dotyczy", użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.a, odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem.
Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, ale odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń jako niezasadnych wskazuje na określony w wystąpieniu pokontrolnym stan faktyczny i przyjęte skutki finansowe w postaci zwrotu nienależnie przekazanych środków finansowych oraz kary umownej.
Stosownie zaś do postanowienia art. 61u ust. 1 ustawy Prezes NFZ pobiera lub dochodzi należności wynikających z kar określonych w wystąpieniu pokontrolnym, jeżeli ich kwota określona dla danego podmiotu kontrolowanego, w dniu podpisania wystąpienia pokontrolnego, jednorazowo przekracza 500 zł. Zgodnie natomiast z art. 155 ust. 1 ustawy do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W konsekwencji kwestie związane z zawartą umową, jej wykonywaniem i zasadnością naliczenia kary umownej są przedmiotem oceny na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Wszelkie zatem próby podważenia stanowiska organu związanego z zasadnością naliczonej kary umownej bądź wezwania do zwrotu określonych należności pieniężnych pozostają poza zakresem właściwości sądu administracyjnego.
W związku z zarzutami skargi kasacyjnej należy także zauważyć i przypomnieć że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).
Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.