Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 562/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę G. Z. na pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zawieszenia w czynnościach komornika sądowego, z następującym uzasadnieniem.
W dniu [...] października 2007 r. Minister Sprawiedliwości, powołując się na przepisy art. 71 pkt 1 i 2 oraz art. 74 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 167, poz. 1191 ze zm., dalej u.k.s.e.), skierował do Komisji Dyscyplinarnej przy Krajowej Radzie Komorniczej wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec G. Z. - komornika sądowego Rewiru VI przy Sądzie Rejonowym w G. Jednocześnie, na podstawie art. 74 ust. 3 powołanej ustawy, zawiesił G. Z. w czynnościach komornika.
G. Z. zaskarżył powyższe postanowienie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. Sąd ten postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. oddalił zażalenie skarżącego.
W dniu [...] listopada 2007 r. skarżący skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie zawieszenia w czynnościach komornika podnosząc, iż organ przed wydaniem postanowienia nie przeprowadził właściwego postępowania administracyjnego.
Pismem z [...] grudnia 2007 r. skarżący został poinformowany, iż zgodnie z art. 74 ust. 1 u.k.s.e. Minister Sprawiedliwości jest jednym z podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i zawieszenia wówczas komornika w czynnościach.
W dniu [...] grudnia 2007 r. G. Z. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, powtarzając dotychczasowe argumenty. W odpowiedzi z [...] grudnia 2007 r. Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniosku nie uwzględnił.
Skarżący [...] stycznia 2008 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Sprawiedliwości pismem z [...] lutego 2008 r. poinformował o braku proceduralnych możliwości jego uwzględnienia.
G. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. podnosząc, iż pisma Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2007 r. i [...] lutego 2008 r. są w rozumieniu art. 104 Kpa w zw. z art. 149 § 3 Kpa decyzjami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. podniósł, że sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego komorników sądowych nie należą do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żaden przepis ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie odsyła ich na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast, zgodnie z art. 74 ust. 4 u.k.s.e., na postanowienie Ministra Sprawiedliwości o zawieszeniu komornika w czynnościach przysługuje zażalenie do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, z której to drogi Komornik skorzystał i wyczerpał tok instancji w sprawie. Postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. Sąd Okręgowy w W. XII Wydział Pracy oddalił zażalenie skarżącego, natomiast postanowieniem z [...] lutego 2008 r. odrzucił apelację na orzeczenie Sądu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia komornika w czynnościach może być uchylone przez komisję dyscyplinarną na podstawie art. 78 ust. 4 pkt 1 u.k.s.e. co potwierdza, iż jest ono wydawane, jako rozstrzygnięcie w postępowaniu incydentalnym. Uprawnienie do żądania wznowienia postępowania mogłoby ewentualnie dotyczyć postępowania merytorycznego. Sąd przyznał rację skarżącemu, iż istnieje w tej sytuacji władcze rozstrzygnięcie organu, ale jest to postanowienie o zawieszeniu w czynnościach komornika sądowego, a nie pisma z [...] grudnia 2007 r. i [...] lutego 2008 r. W sprawie, postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2007 r. zostało poddane kontroli odwoławczej sądu powszechnego, wobec czego nie można skutecznie żądać w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Okręgowego w W. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, iż pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2008 r., nie jest podlegającą kontroli sądu administracyjnego decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. i odrzucił skargę G. Z., jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G. Z., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.), przepisów art. 3 § 2 pkt 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do obrazy przez organ art. 1 pkt 1 Kpa, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia, a także poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi kognicja sądu administracyjnego, w konsekwencji odrzucenie skargi;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia i przyjęcie, że skarżący zmierzał do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Okręgowego w W. - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt XII Pz 536/07.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2007 r. spełnia wszystkie przesłanki warunkujące uznanie tego aktu za decyzję administracyjną, bowiem organ w sposób jednostronny, władczy, oparty na przepisach prawa administracyjnego rozstrzygnął o sytuacji prawnej w indywidualnej sprawie.
W ocenie skarżącego, w związku z charakterem prawnym zaskarżonego aktu jego wydanie winno odbywać się w ramach zakreślonych przez procedurę określoną w Kpa. Zawieszenie komornika w czynnościach jest sprawą indywidualną, bowiem rozstrzyga o sytuacji prawnej zindywidualizowanej osoby pełniącej funkcję komornika oraz rozstrzyganą przez organ administracji publicznej - Ministra Sprawiedliwości (art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), w drodze decyzji administracyjnej określonej w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji, jako postanowienie. Ponadto zarówno art. 3 Kpa, jak i przepisy szczególne, w tym u.k.s.e., nie wyłączyły zastosowania przepisów Kpa do spraw związanych z zawieszeniem danej osoby w czynnościach komornika.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, kontrola postanowień Ministra Sprawiedliwości dokonywana przez sąd powszechny nie ma znaczenia dla oceny zakresu zastosowania przepisów Kpa, albowiem sąd powszechny dokonując kontroli postanowień, o których mowa w art. 74 ust. 3 u.k.s.e., czyni to w oparciu o pewne wzorce, które zostały określone w Kpa.
G. Z. podniósł, że pisma Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2007 r. i [...] lutego 2008 r. są decyzjami w rozumieniu art. 104 Kpa w zw. z art. 149 § 3 Kpa, ponieważ zawierają minimum składników pozwalających uznać je za takie akty prawne, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie, podpis uprawnionego pracownika organu. Wobec powyższego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola tych aktów winna odbyć przed sądem administracyjnym. Przy tym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż kontrola postanowień, o których mowa w art. 74 ust. 3 u.k.s.e. sprawowana jest przez sąd powszechny.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący podkreślił, że zmierzał do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego przed Ministrem Sprawiedliwości, a nie przed Sądem Okręgowym w W. - Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Okręgowy nie jest organem administracji publicznej, a zatem jego rozstrzygnięcie nie kończy postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zasadnicza kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2007 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach komornika, i dalej, ściśle powiązanych z tym rozstrzygnięciem pism Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2007 r. oraz [...] lutego 2008 r. - określonych przez skarżącego mianem decyzji - podlega kognicji sądu administracyjnego.
Skarżący uważa, iż omawiane pisma spełniają przesłanki z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego paragrafu (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące czynności lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wynikający z faktu sprawowania funkcji nadzorczej (art. 64 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji) wniosek Ministra Sprawiedliwości, złożony w trybie art. 74 ust. 2 u.k.s.e., wszczyna postępowanie dyscyplinarne. Podobny wniosek innych uprawnionych podmiotów stanowi jedynie podstawę do podjęcia stosownych czynności przez komisję dyscyplinarną.
Z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego ściśle wiąże się zawieszenie komornika w czynnościach, co wynika z przepisów art. 74 ust. 2 i 3 oraz art. 78 ust. 4 u.k.s.e.
Właściwość organów w sprawach dyscyplinarnych określa przepis art. 75 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który postępowanie odwoławcze we wszystkich takich sprawach, zatem i tych wszczętych wnioskiem Ministra Sprawiedliwości, powierza sądowi okręgowemu - sądowi pracy i ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika, że kontrola sądowa nad postępowaniem dyscyplinarnym w sprawach komorników jest sprawowana przez sąd powszechny. Sąd okręgowy - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych rozpoznaje zażalenie na postanowienie Ministra Sprawiedliwości o zawieszeniu komornika w czynnościach w zwykłym postępowaniu procesowym (v. M. Bieżuński, P. Bieżuński - Komentarz do art. 75 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, wyd. Oficyna 2008).
Żaden przepis ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie poddaje kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego w stosunku do komorników sądowych lub którejkolwiek czynności zmierzającej do wszczęcia takiego postępowania.
Dodatkowy w tym zakresie argument wynika z przepisu art. 78 u.k.s.e., który określa, że w każdym przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub karnego przeciwko komornikowi komisja dyscyplinarna może zawiesić go w czynnościach (zawieszenie fakultatywne). Jednakże w przypadku, gdy przeciwko komornikowi prowadzone jest postępowanie karne o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, komisja dyscyplinarna ma obowiązek z urzędu zawiesić komornika w czynnościach (zawieszenie obligatoryjne). Na uchwałę komisji dyscyplinarnej o zawieszeniu komornika przysługuje zażalenie do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Złożenie zażalenia nie uchyla zawieszenia.
Kognicji sądu administracyjnego podlegają postępowania w sprawach dyscyplinarnych tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają (art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tymczasem żadne obecnie obowiązujące przepisy szczególne nie przewidują sądowoadministracyjnej kontroli orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych komorników sądowych. (v. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz - J.P. Tarno, wyd. LexisNexis, W-wa 2006 s. 39-42).
Sąd I instancji trafnie zauważył, że również z punktu widzenia wykładni celowościowej nie miałoby żadnego uzasadnienia powierzenie kontroli czynności wstępnych w postępowaniu dyscyplinarnym sądowi administracyjnemu, w sytuacji, gdy kontrola samego orzeczenia dyscyplinarnego powierzona jest wyraźnie sądowi powszechnemu. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie dwutorowości kontroli sądowej, w zależności od etapu postępowania dyscyplinarnego.
Postanowienie Ministra Sprawiedliwości poddane zostało jedynej, prawnie dopuszczalnej kontroli odwoławczej sądu okręgowego. Nie można zatem w trybie sądowoadministracyjnym skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Okręgowego w W. Podobnie, nie można domagać się wznowienia nietoczącego się postępowania związanego z pismem organu z [...] lutego 2008 r., niebędącym w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. decyzją administracyjną i tym samym niepodlegającym kontroli sądu administracyjnego.
Rozstrzygnięcie Sądu I instancji, którym odrzucono skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną, było w tej sytuacji prawidłowe.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.