Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 319/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W.G. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej i przyznania rekompensaty.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 4 września 2008 r. W.G. złożył wniosek o przyznanie rekompensaty z tytułu zrzeczenia się prawa do całości indywidualnej ilości referencyjnej oraz zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. na podstawie art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081) odmówił cofnięcia kwoty indywidualnej oraz przyznania rekompensaty. W uzasadnieniu stwierdził, że w roku kwotowym 2008/2009 suma środków zgłoszona przez Dyrektorów Oddziałów Terenowych Agencji jako zapotrzebowanie na środki przeznaczone na wypłatę rekompensat przekroczyła kwotę środków przeznaczoną z budżetu państwa na ten cel, w związku z czym zaistniała konieczność zastosowania współczynnika redukcji.
Zredukowane środki finansowe w pierwszej kolejności zostały przeznaczone na wypłatę rekompensat dla wnioskodawców posiadających najmniejsze kwoty indywidualne. Wniosek złożony przez stronę, pomimo spełnienia wszelkich wymogów formalnych nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na zastosowany współczynnik redukcji wynikający z faktu, iż zapotrzebowanie na środki finansowe przewyższa kwotę środków budżetowych przeznaczonych na wypłatę rekompensat. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego, Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję W.G. powołując się na art. 23a ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych podniósł, że nie został poinformowany o braku środków w budżecie państwa na rekompensaty z tytułu zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka, a licząc na ich przyznanie zlikwidował hodowlę krów i zmienił profil gospodarstwa. Stwierdził, że nie jest w stanie sprzedać przysługującej mu kwoty mlecznej w całym kraju, z uwagi na ograniczenie obrotu kwotami mlecznymi tylko w obrębie danego województwa. Ograniczenie to jest niezgodne z Konstytucją RP, gdyż narusza swobodę dysponowania własnością.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd powołując się na treść art. 23a ust. 1 i art. 23d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych stwierdził, że w roku kwotowym 2008/2009 kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na przyznanie rekompensat była mniejsza niż zapotrzebowanie na te środki, w związku z czym Prezes Agencji Rynku Rolnego ustalił i zastosował współczynnik redukcji na poziomie 0,8502, tak aby zapotrzebowanie na środki finansowe było równe kwocie środków budżetowych przeznaczonej na ten cel. Wniosek złożony przez skarżącego, pomimo spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na brak środków finansowych wynikających z konieczności zastosowania współczynnika redukcji oraz zasad przyznawania rekompensat (kolejności rozpoznawania wniosków).
Ponadto z oświadczenia Agencji wynika, że ostatnia osoba, której przyznano rekompensatę w OT K. posiadała kwotę indywidualną w wysokości 17.141 kg, zatem wniosek skarżącego posiadającego kwotę indywidualną w wysokości 20.000 kg nie mógł już zostać uwzględniony. Orzekające w sprawie organy nie miały możliwości zastosowania innego trybu postępowania niż wskazany w ustawie o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, a kwestia zapewnienia środków budżetowych na wypłatę rekompensat nie leży w gestii organów administracji publicznej. Skarżący zresztą dokonał likwidacji stada na własne ryzyko bez uzyskania decyzji wymienionego organu cofającej kwotę indywidualną i przyznającej rekompensatę.
Odnosząc się do zarzutu, iż ograniczenie zbywania kwot mlecznych w ramach województwa jest niezgodne z Konstytucją RP, Sąd stwierdził, że przepisy dotyczące ograniczeń w obrocie indywidualnymi ilościami referencyjnymi nie były podstawą rozstrzygnięć wydanych przez organy w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej W.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 23d ust. 4 i 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 113, art. 138 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd I instancji, że przepisy dotyczące wypłacania rekompensat z tytułu zrzeczenia się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej wyłącznie podmiotom z najmniejszymi indywidualnymi ilościami referencyjnymi są zgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa. Powyższe przyjęcie wynikało zdaniem skarżącego z nierozpatrzenia zarzutu niezgodności art. 23d ust. 4 i 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, mimo iż skarżący sygnalizował w toku postępowania problem ich niezgodności z Konstytucją. Świadczy to o naruszeniu przez Sąd art. 113, art. 138 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd zamknął bowiem rozprawę bez wyjaśnienia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia prawnego, podczas gdy nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć powyższe pod uwagę z urzędu, wyjaśniając wątpliwości skarżącego.
Sąd ustosunkował się w uzasadnieniu jedynie do kwestii niezgodności przepisów o ograniczeniu w obrocie indywidualnych ilości referencyjnych z Konstytucją, nie dokonał natomiast wykładni art. 23d ust. 4 i 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w zakresie zgodności z Konstytucją. Proces dzielenia środków finansowych z budżetu państwa na pokrycie rekompensat prowadzony jest na zasadzie równości i podziału proporcjonalnego z zastrzeżeniem, że jeśli środków jest za mało to nie są one dzielone proporcjonalnie na wszystkich wnioskodawców, ale przyznawane są zgodnie z zasadą pierwszeństwa tym, którzy posiadają najmniejsze indywidualne ilości referencyjne. Takie ograniczenie w stosunku do wnioskodawców spełniających warunki określone w ustawie o organizacji rynku mleka oraz przetworów mlecznych budzi wątpliwość w świetle konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości.
Skoro istnieje ograniczenie do ubiegania się o rekompensatę w przypadku posiadania 20.000 kg i mniej indywidualnej ilości referencyjnej, to nie jest zasadne dokonywanie dalszych ograniczeń, stosując jako kryterium posiadanie najmniejszej ilości referencyjnej. W sprawie zaistniało istotne dla jej rozstrzygnięcia zagadnienie konstytucyjności art. 23d ust. 4 i 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, a zatem Sąd powinien był na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przedstawić to zagadnienie Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Prezes Agencji Rynku Rolnego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Formułowane w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły wpłynąć na wynik sprawy, zwykle łączą się z niewyjaśnieniem jej stanu faktycznego i wadliwym procedowaniem sądu I instancji, co powoduje konieczność dokonania ich oceny przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie trzeba tę kolejność zmienić, bo dopiero po ustosunkowaniu się do kwestionowanego w skardze kasacyjnej przyjęcia przez WSA, że art. 23d ust. 4 i 5 wymienionej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. są zgodne z art. 2 i 32 Konstytucji, będzie możliwa ocena, czy w postępowaniu sądowym spełniono wymogi określone w art. 113, 138 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz trybu zwracania się o zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy przewidzianego w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem tej sprawy sądowoadministracyjnej była odmowa cofnięcia przyznanej skarżącemu kwoty indywidualnej oraz przyznania rekompensaty, a nie – dodatkowo ograniczenia obrotu kwotami mlecznymi tylko w obrębie danego województwa, jak to ujęto w skardze do WSA w W. W motywach zaskarżonego wyroku zasadnie więc podkreślono, że z tego powodu nie oceniano wykraczających poza granice tej sprawy zarzutów co do niezgodności z Konstytucją ograniczeń "w obrocie indywidualnymi ilościami referencyjnymi", o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.
W rozpoznawanej sprawie chodzi o ustosunkowanie się do pytania, czy przeznaczone w budżecie państwa w roku kwotowym 2008/2009 środki finansowe na przyznanie rekompensat, odpowiadające współczynnikowi redukcji 0,85 w stosunku do zgłoszonych w województwie ś. potrzeb, musiały być proporcjonalnie rozdzielone dla wszystkich zainteresowanych nimi podmiotów. Skarżący udziela na nie twierdzącej odpowiedzi, łącząc ją z art. 2 i 32 Konstytucji, z których w doktrynie i orzecznictwie wyprowadza się zasady sprawiedliwości społecznej i równość wszystkich wobec prawa. Pomija on jednak przedmiot omawianej regulacji ustawowej, do którego te zasady nie mogą być odnoszone w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej.
Należy przede wszystkim przypomnieć, że reglamentacja działalności gospodarczej ma na celu optymalne zaspokojenie potrzeb społecznych w poszczególnych dziedzinach, przez powierzenie stosownych uprawnień wybranym podmiotom odpowiednio do tego przygotowanym. W taki sam sposób rozdzielono w ramach poszczególnych województw dla dostawców hurtowych lub bezpośrednich, kwoty (wielkości) produkcji i wprowadzenia do obrotu mleka lub przetworów mlecznych, zapewniające im dochody z tego rodzaju podstawowej zwykle ich działalności gospodarczej. Co do rozmiarów działalność ta mogła być korygowana w dwojaki sposób – przez sprzedaż zbędnej części produkcji lub dostaw innemu podmiotowi (skarżący z tego wcześniej skorzystał) albo – jak to ujęto w art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. – za przyznaną z budżetu państwa rekompensatę w razie zrzeczenia się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej własność dotychczasowego dostawcy.
Stawki rekompensat za 1 kg ilości referencyjnej mleka ulegały zmniejszeniu w poszczególnych latach, aż do całkowitej likwidacji z dniem 28 sierpnia 2010 r. systemu ich przyznawania dokonanej przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 148, poz. 990).
W roku kwotowym 2008/2009 przewidziane w budżecie państwa środki na rekompensaty za zrzeczenie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej dostawców mleka, nie pokrywały w 15% zbilansowanych zgłoszeń w województwie ś., co jest okolicznością bezsporną. Nie było też inicjowanych działań mających na celu zwiększenie środków na pełne zaspokojenie tych potrzeb. Przy uwzględnieniu propozycji skarżącego każdemu z dostawców należałoby więc zmniejszyć do 15% przyznaną wcześniej ilość referencyjną i w tych granicach zamknąć rozmiary prowadzonej działalności gospodarczej, przyznając za 85% pozostałej ilości referencyjnej należną rekompensatę. W efekcie tak rozumianego zastosowania art. 23d ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. w powiązaniu z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wszystkich wobec prawa, uzyskane efekty byłyby zaprzeczeniem tych unormowań. Doszłoby bowiem do dekompozycji systemu organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych przez kreowanie na nim podmiotów niezdolnych do samodzielnego bytu gospodarczego i spełniania celu, jakiemu miała służyć ta reglamentacja.
Powstaniu takiego niebezpieczeństwa zapobiegło rozpatrywanie w pierwszej kolejności wniosków z najmniejszymi indywidualnymi ilościami referencyjnymi, które zostały uwzględnione w całości, aż do wyczerpania środków przewidzianych w budżecie państwa dla województwa ś.
Nie było więc potrzeby wykraczania w orzecznictwie administracyjnym poza gramatyczną wykładnię omawianych przepisów, co znalazło potwierdzenie w motywach zaskarżonego wyroku.
Z powyższych względów nie doszło również w zaskarżonym wyroku do naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 113, 134 § 1 i art. 138 p.p.s.a. W omawianej kolejności spełnione bowiem zostały warunki do zamknięcia rozprawy po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd I instancji nie mógł odnieść się do zarzutów sformułowanych i rozwiniętych dopiero w skardze kasacyjnej, a wyrok zawierał wszystkie elementy określone dla jego sentencji. W sprawie tej Sąd oddalając skargę nie miał wątpliwości przy wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, wymagających przedstawienia pytania prawnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Odnotowania wymaga też zasadne podkreślenie w zaskarżonym wyroku faktu likwidacji stada na własne ryzyko skarżącego, bez uzyskania na to pozytywnej decyzji właściwego organu, powiązanej z wymogami określonymi w art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nawet po wspomnianej likwidacji rekompensat z budżetu państwa, wcześniej uzyskane z tego tytułu kwoty podlegają zwrotowi, jeżeli którykolwiek z pięciu warunków ich przyznania nie został spełniony w okresie następnych trzech lat, co wynika z art. 4 ust. 4 powołanej już ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych.
W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.