Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., uwzględnił skargę G. Spółki z o.o. w B. – B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry, uchylając tą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy:
w wyniku przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2013 r. przez funkcjonariuszy celnych Urzędu Celnego w L. kontroli w lokalu C. J. H. w Z. przy ul. D. [...], w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej: u.g.h.), ustalono, że będąc podmiotem urządzającym gry na automatach spółka wynajęła wymieniony lokal celem prowadzenia działalności gastronomiczno-hazardowej. W lokalu znajdował się automat o nazwie H. S. nr [...], w stosunku do którego, po przeprowadzonym eksperymencie, stwierdzono, że gra na nim wyczerpywała znamiona definicji gry na automacie, zawartej w art. 2 ust. 5 u.g.h. Stwierdzono również, że kontrolowany lokal nie jest kasynem gry, w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h.
W toku wszczętego postępowania administracyjnego Naczelnik Urzędu Celnego w L. włączył opinię biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w Cz. R. R. (biegłego z zakresu informatyki, telekomunikacji i automatów do gier) - z 12 kwietnia 2014 r. - z ekspertyzy urządzenia do gier ujawnionego podczas przeprowadzonej kontroli. Opinia ta potwierdziła, że prowadzone na badanym urządzeniu gry spełniały kryteria gier na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.
Ustalenia te stały się podstawą decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] stycznia 2015 r., którą organ nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł w związku z eksploatacją automatu do gier o nazwie H. S. nr [...] poza kasynem gry.
Objętą skargą decyzją z [...] kwietnia 2015 r., Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy, wskazując na ustalenia kontroli utrwalone protokołem oraz opinię biegłego stwierdził, że sporny automat umożliwiał prowadzenie gier na automatach, o których mowa w art. 2 ust. 5 u.g.h. Wobec tego urządzanie gier na spornym automacie było dopuszczalne tylko na podstawie posiadanej koncesji w kasynie gry. Organ stwierdził, że skontrolowany lokal nie był kasynem gry w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, zaś spółka nie posiadała zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju ośrodka. Zasadnym było zatem nałożenie na spółkę kary w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Organ nie dopatrzył się również w sprawie przekroczenia uprawnień funkcjonariusza publicznego.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, za niewadliwe uznał ustalenia organów prowadzące do oceny charakteru poddanego badaniu automatu.
Zdaniem Sądu niewątpliwym było, że strona skarżąca urządzała gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, co odpowiadało unormowaniu zawartemu w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Organy natomiast, przy wymiarze kary, powołały się na art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
W ocenie Sądu I instancji kara pieniężna powinna być nałożona według dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h., a więc w wysokości 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry, nie zaś w kwocie 12.000 zł. Sąd wskazał w tym zakresie, że opisane w art. 89 u.g.h. delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. W świetle art. 6 ust. 1 i art. 23a ust. 1 u.g.h., działalność m.in. w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, a warunkiem dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier jest jego uprzednia rejestracja przez naczelnika urzędu celnego. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu niewątpliwie poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność. To zaś oznacza, że podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami, działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.).
Skoro nielegalne działanie podmiotu usankcjonowane zostało w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., to przyjąć należy w ocenie Sądu I instancji, że kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Za taką wykładnią przemawia zdaniem Sądu także ustalenie w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. kary za delikt opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12.000 zł od każdego automatu, która umożliwia, podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry, zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary.
Reasumując, Sąd stwierdził, że dokonując błędnej kwalifikacji materialno-prawnej, organ nie przeprowadził zarazem postępowania dotyczącego wysokości przychodu osiągniętego z urządzanej gry - wymierzył karę pieniężną określoną kwotowo i niezależną od przychodu. Niewłaściwa kwalifikacja deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., miała zdaniem Sądu wpływ na wynik sprawy, gdyż koniecznym było ustalenie innej wysokości kary, która nie jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł, określoną w art. 89 ust. 2 pkt 2, lecz karą pieniężną w wysokości 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry, wynikającą z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Dyrektor Izby Celnej we W. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów prawa procesowego:
- 1. art. 145 § 1 pakt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.g.h., który w ocenie Sądu I instancji nie miał zastosowania, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na to, że wydając decyzję w niniejszej sprawie organ prawidłowo rozstrzygnął, że podstawą prawną jest w przedmiotowej sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- II. prawa materialnego:
- 1. art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wynikające z błędnej wykładni, że przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji w której podmiot urządza gry na automatach legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, a nie ma zastosowania do podmiotów urządzających gry na automatach nielegalnie (bez koncesji lub zezwolenia), podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika, a jedynym kryterium przewidzianym w przedmiotowym przepisie są: rodzaj działalności – urządzanie gier na automatach, miejsce – poza kasynem;
- 2. art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, wynikające z błędnej wykładni przepisu skutkujące przyjęciem, że podmiot działający nielegalnie, tj. bez koncesji lub zezwolenia, który urządza gry na automatach poza kasynem kwalifikuje się do unormowania art. 89 ust. 1 pkt 1, a nie do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., który to punkt ma zdaniem Sądu zastosowanie tylko do podmiotów działających legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika;
- 3. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.h., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy dwóch sytuacji, tj. podmiotów działających nielegalnie oraz tych, które działają legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, podczas gdy art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jest przepisem lex generalis odnoszącym się do całego katalogu gier, a art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest przepisem lex specialis odnoszącym się konkretnie do sytuacji urządzania gier na automatach poza kasynem, bez względu na to czy podmiot posiada koncesję lub pozwolenie czy też nie.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowana decyzja narusza prawo materialne, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie - Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że spółka urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.
Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawniony.
Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane, aczkolwiek niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie, Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r., w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten - jak podkreślono w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy o grach hazardowych - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.
Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2303/16).
Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie stanowisko wyrażone w ww. uchwale podziela.
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę spółki. Jak już bowiem wcześniej wskazano istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że spółka urządzała gry na automacie poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.207 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).
NSA miarkował wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu zbadać należy m.in., nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika Sąd wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że na rozprawie dnia 16 stycznia 2018 r. rozpoznanych zostało, obok niniejszej sprawy, jeszcze 5 tożsamych rodzajowo spraw ze skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Celnej we W.. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są zbieżne, co wynika z powtarzalności danego rodzaju spraw. Z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika organu mniejszego niż normalnie nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.