Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2249/07 oddalił skargę N. Z. O. Z. P. - Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Ustalił, że [...] lipca 1999 r. pomiędzy Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Ł. (PFRON) a F. M.-F. P. - Z. P. Ch. w Ł. została zawarta umowa (nr [...]) o dofinansowanie zakupu mikrobusu do przewozu osób niepełnosprawnych. Na jej podstawie Z. P. Ch. - P. zobowiązał się do wykorzystywania pojazdu zgodnie z przeznaczeniem przez okres minimum 5 lat.
W dniu [...] kwietnia 2002 r. dokonano sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa F. M.-F. P. - Z. P. Ch. w Ł. na rzecz P. Sp. z o.o. Stronami umowy był Z. K. - właściciel F. M.-F. P. - Z. P. Ch. w Ł. oraz P. Sz., działający w imieniu P. - Sp. z o.o.
Na podstawie § [...] umowy kupujący, oświadczając, iż znany jest mu stan majątkowy i prawny nabywanej części przedsiębiorstwa, stwierdził przejęcie wszystkich wykazanych w bilansie zobowiązań sprzedawcy według stanu na dzień [...] marca 2002 r., a także zobowiązał się do przejęcia ewentualnych dalszych obciążeń wynikających z działalności nabywanego przedsiębiorstwa, mogących wystąpić w okresie 6 miesięcy od daty zawarcia umowy.
W wyniku kontroli realizacji umowy z [...] lipca 1999 r. PFRON stwierdził, iż zakupiony samochód nie był wykorzystywany zgodnie z postanowieniami kontraktu. W tej sytuacji odstąpił od umowy oraz zażądał zwrotu przekazanych środków. Wobec nieuiszczenia żądanej kwoty, PFRON wniósł wobec P. - Sp. z o.o. oraz Z. K. pozew o zapłatę.
Zarząd PFRON uchwałą z [...] lutego 2006 r., nr [...] umorzył odsetki ustawowe naliczone od zadłużenia w wysokości [...] zł, wynikającego z umowy z [...] lipca 1999 r., a także zobowiązał się umorzyć postępowanie windykacyjne prowadzone przez Oddział Ł. Funduszu, pod warunkiem zapłaty przez Z. K. kwoty [...] zł nie później niż do [...] maja 2006 r. Ponieważ Z. K. uregulował należność [...] kwietnia 2006 r., Ł. Oddział PFRON cofnął pozew przeciwko P. Sp. z o.o. w Ł. oraz Z. K. wraz ze zrzeczeniem się roszczenia. Postanowieniem z [...] maja 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. umorzył postępowanie.
W związku z dokonaną wpłatą, skarżąca Spółka wystąpiła [...] maja 2006 r. z wnioskiem o wypłacenie dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okres od maja 2005 r. do kwietnia 2006 r.
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych powołując się na przepisy art. 97 § 2 i art. 104 Kpa w związku z art. 45 ust. 3a, art. 26a ust. 8 oraz art. 26c ust. 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...], odmówił wypłaty wnioskowanego dofinansowania.
Stwierdził, że skarżąca na datę złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych nie spełniała warunków wskazanych w art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej, ponieważ posiadała wynikające z umowy z [...] lipca 1999 r. zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu.
Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] czerwca 2007 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ podkreślił, iż dopiero po dacie uregulowania zaległości, tj. po [...] kwietnia 2006 r., skarżąca może ubiegać się o wypłatę dofinansowania.
Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w związku z umową sprzedaży z [...] kwietnia 2002 r. P. - Sp. z o.o. przejęła zobowiązania wynikające z umowy z [...] lipca 1999 r. Ówczesne oświadczenie Spółki, że znany jest jej stan majątkowy i prawny F. M.-F. P. - Z. P. Ch. świadczy, że posiadała wiedzę na temat umowy z [...] lipca 1999 r., w tym także, co do skutków nie wywiązania się z niej. Wobec powyższego PFRON trafnie uznał, iż może dochodzić swojego roszczenia zarówno od Z. K. jak i od P. - Sp. z o.o.
Sąd wskazał, iż z art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej wynika, że nieuzgodnienie salda dofinansowania, w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, skutkuje wydaniem przez Fundusz decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania (także wtedy, gdy przyczyną nieuzgodnienia jest istnienie zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu). Zatem ostatni dzień miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku jest ostatnim dniem, w którym może dojść do uzgodnienia salda, zarówno wobec skutecznego wykazania przez pracodawcę, że zaległość nie istnieje, jak i wobec jej uiszczenia przez pracodawcę. Jeżeli w ostatnim dniu miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku nadal istnieje zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu, wówczas organ winien wydać decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania. Zaległości wobec PFRON zostały uiszczone [...] kwietnia 2006 r., czyli dopiero po tej dacie można było ubiegać się (w kolejnych miesiącach) o wypłatę dofinansowania.
Sąd I instancji podniósł, że P. - Sp. z o.o., jako stronie umowy z [...] lipca 1999 r., stosownie do § [...] cyt. umowy nie wolno było rozporządzić zakupionym pojazdem. Dokonanie takiego rozporządzenia było równoznaczne z niewłaściwym wykonaniem umowy. W takiej sytuacji zapisy umowy z [...] lipca 1999 r. przewidywały, że skarżąca "zwróci niezwłocznie kwotę dofinansowania", co oznaczało, że roszczenie po stronie PFRON powstawało w momencie naruszenia przez skarżącą warunków umowy, a stawało się wymagalne niezwłocznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że umowa zawarta [...] kwietnia 2002 r. przez Z. K. była umową przewłaszczenia pojazdu zakupionego z funduszy PFRON na zabezpieczenie wierzytelności wynikającej z umowy pożyczki. Oznacza to, że niewłaściwe wykonanie umowy przez Z. K. nastąpiło w tej dacie.
W skład sprzedanej [...] kwietnia 2002 r. zorganizowanej części przedsiębiorstwa wchodził m.in. przedmiotowy pojazd. Zgodnie z § [...] umowy z [...] kwietnia 2002 r. Spółka potwierdziła przejęcie wszystkich zobowiązań F. M. - F. P., w oparciu o bilans sporządzony na dzień [...] marca 2002 r. Ponadto Spółka przejmowała ewentualne zobowiązania, które mogły powstać w następstwie prowadzonej działalności kontrahenta w okresie 6 miesięcy od daty sporządzenia aktu, tj. po dacie [...] kwietnia 2002 r. Bilans sporządzony na dzień [...] marca 2002 r. nie mógł wykazywać zobowiązania polegającego na obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania, gdyż zobowiązanie to powstało dopiero [...] kwietnia 2002 r.
Sąd podkreślił, że w akcie notarialnym z [...] kwietnia 2002 r. skarżąca oświadczyła, że znany jej był stan majątkowy i prawny nabywanej Firmy. Musiała się więc zapoznać zarówno z umową z [...] lipca 1999 r., jak i umową pożyczki z [...] kwietnia 2002 r. Nadto skarżąca musiała wiedzieć o wynikających z umowy pożyczki skutkach, albowiem Z. K. był jedynym udziałowcem Spółki oraz Prezesem Zarządu. Odwołano go dopiero uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2002 r., podjętą po powołaniu [...] kwietnia 2002 r. P. Sz. na stanowisko Prezesa Zarządu Spółki.
N. Z.O. Z. P. - Sp. z o.o. w Ł. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 80 Kpa, poprzez błędne ustalenie, że materiał dowodowy został przez organy oceniony zgodnie z przepisami postępowania, w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż znajdują zastosowanie przepisy art. 26a ust. 8 oraz art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej.
Podniosła, że w dacie składania wniosku o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od maja do grudnia 2005 r. skarżąca nie posiadała zaległości wobec PFRON. Stosownie do § [...] umowy z [...] lipca 1999 r. wnioskodawca obowiązany był zwrócić niezwłocznie kwotę dofinansowania w przypadku zbycia pojazdu przed upływem 5 lat od daty jego zakupu. Oznacza to, że P. - Sp. z o.o. jako stronie umowy nie wolno było rozporządzać zakupionym ze środków Funduszu pojazdem. Wraz z dokonaniem tego rozporządzenia następował skutek niewłaściwego wykonania umowy po stronie Spółki.
Jednocześnie, roszczenie po stronie PFRON powstawało w momencie naruszenia warunków umowy z [...] lipca 1999 r., a stawało się wymagalne niezwłocznie. Natomiast Z. K. zbył przedmiotowy pojazd przed upływem 5 lat od daty jego zakupu. Oznacza to, że niewłaściwe wykonanie umowy nastąpiło [...] kwietnia 2002 r.
Skarżąca zwróciła uwagę, że bilans sporządzony na dzień [...] marca 2002 r. nie wykazywał zobowiązania pieniężnego polegającego na obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania, gdyż zobowiązanie to powstało dopiero [...] kwietnia 2002 r.
Zdaniem Spółki, za wyłączeniem solidarnej odpowiedzialności Z. K. oraz P.- Sp. z o.o. za zobowiązanie wynikające z niedotrzymania warunków umowy o dofinansowanie przemawia fakt, że po stronie Spółki brak było wiedzy o tymże zobowiązaniu. Powoływany wyżej bilans wykazywał zobowiązania za okres wcześniejszy, a uczestnikiem czynności przewłaszczenia pojazdu był Z. K. Po stronie Spółki do aktu sprzedaży stawał Prezes Zarządu P. Sz. Wobec powyższego Spółka nie miała wiedzy o "złamaniu umowy o dofinansowanie". Fakt przewłaszczenia pojazdu nie wiązał się z utratą jego posiadania. Przejmująca Spółka przejęła władztwo nad pojazdem, który figurował w spisie zawartym w akcie notarialnym.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Z. K. uregulował należności wobec PFRON, co wskazuje, iż to on ponosił pełną odpowiedzialność za powstałe zobowiązanie oraz miał świadomość istnienia takiego zobowiązania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 176 p.p.s.a. nakazuje z kolei, aby skarga kasacyjna czyniła zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierała oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. Ponadto istotne jest, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Wadą skargi kasacyjnej jest powołanie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z konkretnym naruszeniem przez sąd przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega zaś regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (v. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I GSK 923/07).
Powyższe ogólne uwagi należy odpowiednio odnieść do ewentualnego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Nie wystarcza zatem samo powołanie w skardze kasacyjnej przepisu administracyjnego prawa materialnego. Konieczne jest wykazanie, że sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo kontroli czynności organu.
Rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji, pod względem jej zgodności z prawem. Polega to na ocenie, czy organ wydając rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów prawa obowiązującego w dacie orzekania. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa administracyjnego, a prawem przewidziane środki prowadzące do kontroli legalności decyzji przewidziane w powołanych wyżej ustawach normujących jego działanie.
Innymi słowy, sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa, czyli nie ustala konsekwencji prawnych wynikających ze stanu faktycznego sprawy. Sąd jedynie ocenia zastosowanie prawa procesowego i materialnego przez organ administracji. (v. Z. Kmieciak powołany w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Praca zbiorowa pod red. B. Dautera, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska - Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006, Wydanie II, s. 379)
Skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów formalnych.
Po pierwsze, brak jest powiązania przepisu art. 80 k.p.a. z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po drugie, skarżący prowadzi polemikę z rozważaniami Sądu I instancji, przedstawiając własne ustalenia.
Po trzecie wreszcie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną stanu faktycznego sprawy.
Określenie, czy skarżąca Spółka w dacie złożenia wniosku o miesięczne dofinansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych posiadała zaległości wobec PFRON, należy do sfery ustaleń faktycznych i zarzut w tym zakresie powinien być postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania.
Za chybiony należy w tym zakresie uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 80 k.p.a., "przez błędne ustalenie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został przez organy orzekające oceniony zgodnie z przepisami postępowania".
Tego rodzaju argumentacji nie można uznać za wystarczającą do stwierdzenia naruszenia omawianego przepisu ustrojowego. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Natomiast w myśl § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis powyższy określa więc jedynie kompetencje sądów administracyjnych, stanowiąc jednocześnie, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną wydaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, czyli organ administracji publicznej, w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej; jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny - czego nie podważono również w skardze kasacyjnej - dokonał tej kontroli wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów.
Naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. nie może zatem stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Z kolei, w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 cyt. ustawy podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Czyli unormowania tego nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Powołany przepis Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast kwestia, czy ocena legalności indywidualnego aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiana z naruszeniem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanego przepisu w sposób wskazany nie naruszył, bowiem skontrolował zgodność z prawem decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zasadności odmowy wypłaty dofinansowania.
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że wskutek wadliwej konstrukcji skarga kasacyjna wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rolą tego Sądu nie jest bowiem zastępowanie strony w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Z przepisu art. 183 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są z kolei wyznaczane przez materię wskazaną w podniesionych zarzutach ww. środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie określać zakresu rozpoznania sprawy. Bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.