Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 824/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2141/12 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego M. sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

PPHU M. sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Subsydiowane zatrudnienie w firmie PPHU M. formą aktywizacji zawodowej (linia wędlin i konserw)" w ramach Poddziałania 6.1.1 PO KL - Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy Priorytetu VI PO KL - Rynek pracy otwarty dla wszystkich. Celem projektu było zwiększenie poziomu zatrudnienia i tym samym zmniejszenie poziomu bezrobocia w województwie łódzkim, w powiecie wieluńskim i wieruszowskim, poprzez zatrudnienie grupy 49 osób znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji na rynku pracy obejmującej 7 osób niepełnosprawnych.

Projekt przewidywał realizację następujących zadań:

zadanie 1: Świadczenie usług pośrednictwa pracy dla uczestników; okres realizacji luty 2010 r. zadanie 2: Realizacja programu subsydiowanego zatrudnienia osób w szczególnie niekorzystnej sytuacji na rynku pracy; okres realizacji marzec 2010 r - marzec 2011r.

zadanie 3: Realizacja programu subsydiowanego zatrudnienia osób niepełnosprawnych; okres realizacji marzec 2010 r - styczeń 2012 r. zadanie 4: Zarządzanie i promocja projektu; okres realizacji marzec 2010 r - styczeń 2012 r.

W dniu [...] maja 2010 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi zawarł umowę o dofinansowanie Projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] i przyznał stronie dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 935 705,19 zł na realizację projektu "Subsydiowane zatrudnienie w firmie PPHU M. formą aktywizacji zawodowej (linia wędlin i konserw)".

W toku weryfikacji pierwszego wniosku o płatność za okres 1 luty - 31 maj 2010 r. stwierdzono, że do projektu zostały zakwalifikowane osoby, które nie spełniają kryteriów grupy docelowej dla Poddziałania 6.1.1.PO KL, tzn. nie posiadają statusu osoby pozostającej bez zatrudnienia. Wbrew założeniom, rekrutacją objęto osoby zagrożone masowym zwolnieniem z upadłych Zakładów Mięsnych "[...]", których umowy o pracę wygasały dopiero z dniem 28 lutego 2010 r., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie został osiągnięty cel projektu.

Na skutek powyższego Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi [...] grudnia 2010 r. rozwiązał w trybie natychmiastowym umowę o dofinansowanie projektu, wskazując na naruszenie § 26 ust. 1 pkt 1 umowy poprzez wykorzystanie przyznanych środków finansowych na cel inny, niż określony w projekcie oraz niezgodny z umową.

Minister Rozwoju Regionalnego, jako organ drugiej instancji stwierdził, że osoby objęte rekrutacją przez beneficjenta kwalifikowały się ewentualnie do wsparcia w ramach Priorytetu VIII PO KL, jako osoby zagrożone zwolnieniem, ale nie, jako osoby pozostające bez zatrudnienia, ponieważ w okresie poprzedzającym przystąpienie do projektu były zatrudnione w sposób ciągły. Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku o dofinansowanie nie było wzmianki, że rekrutacja będzie prowadzona na bazie byłych pracowników Zakładów Mięsnych "[...]". Gdyby informacja o objęciu projektem wyłącznie zwalnianych pracowników została zawarta we wniosku, nie otrzymałby on dofinansowania, gdyż grupa docelowa była oczywiście niezgodna z założeniem Działania 6.1 PO KL.

Podkreślił, że projekty realizowane w ramach Poddziałania 6.1.1 muszą być bezpośrednio skierowane do osób bezrobotnych lub poszukujących pracy i tylko takie osoby kwalifikują się do udziału w projekcie w ramach Poddziałania 6.1.1 PO KL. Organ wyjaśnił, że kluczowe dla sprawy jest pozostawanie bez zatrudnienia w momencie przystąpienia danej osoby do projektu, co w sprawie nie miało miejsca, ponieważ strona zrealizowała zadanie 1 projektu w lutym 2010 r. i skierowała je do osób pracujących do dnia 28 lutego 2010 r. w postawionych w stan upadłości Zakładach Mięsnych "[...]". Osoby te podpisały deklaracje uczestnictwa w projekcie w dacie 15-16 lutego 2010 r., co w myśl podrozdziału 3.6 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL stanowiło formalną przesłankę zapoczątkowania uczestnictwa. Podpisane w ramach projektu deklaracje nie zawierały jednak oświadczenia uczestnika o spełnieniu kryterium kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie, a ponadto nie zawierały pouczenia o odpowiedzialności za składanie oświadczeń niezgodnych z prawdą. Deklaracje udziału są dokumentami mającymi podstawowe znaczenie dla oceny spełnienia kryterium grupy docelowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2012 r. odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotą sporu jest ustalenie, czy środki wykorzystane przez Spółkę w związku z realizacją umowy o dofinansowanie Projektu zostały wykorzystane zgodnie, czy niezgodnie z przeznaczeniem.

Przytoczył fragmenty Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 z 1 czerwca 2009 r. i na tej podstawie wysunął wniosek, że wsparciem w ramach realizacji projektu realizowanego w ramach Działania 6.1, Poddziałania 6.1.1 mogły być objęte wyłącznie osoby pozostające bez zatrudnienia, a więc nie osoby zagrożone utratą pracy.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii dotyczącej obowiązku złożenia przez uczestników stosownych deklaracji obejmujących m.in. oświadczenie o spełnieniu wymogów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie. Deklaracje w pozostałym zakresie zostały podpisane w dacie, w której nadal istniał stosunek pracy między Zakładami Mięsnymi [...] w upadłości, a uczestnikami projektu. Tak ustalony stan faktyczny zobowiązywał - w ocenie Sądu - do stwierdzenia, że wsparcie zostało skierowane do osób niespełniających podstawowego kryterium pozostawania bez zatrudnienia, czyli do osób niestanowiących grupy docelowej w ramach Priorytetu VI, Działania 6.1, Podziałania 6.1.1., zatem słuszne było stwierdzenie organu odwoławczego, że środki zostały przeznaczone niezgodnie z przeznaczeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. Sp. z o.o. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; dalej: ppsa).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. a) art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej: ufp) poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wykorzystanie środków europejskich przez skarżącego nastąpiło niezgodnie z przeznaczeniem; podczas gdy w przedmiotowej sprawie środki zostały przeznaczone na cel, jakim było zmniejszenie poziomu bezrobocia, a tym samym zwiększenie poziomu zatrudnienia, a cel ten, jako ściśle związany z realizacją subsydiowanego zatrudnienia, został osiągnięty za pomocą zrealizowanego przez skarżącego projektu, a co za tym idzie, środki wydatkowano zgodnie z przeznaczeniem;
3. b) § 26 ust. 1 pkt 1 umowy [...] przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do rozwiązania umowy o dofinansowanie, bowiem skarżąca przeznaczyła środki europejskie niezgodnie z ich przeznaczeniem i nie osiągnęła celu umowy, jakim było zmniejszenie zatrudnienia w województwie łódzkim powiecie wieluńskim i wieruszowskim; podczas gdy w przedmiotowej sprawie środki zostały przeznaczone na cel, jakim było zmniejszenie poziomu bezrobocia, a tym samym zwiększenie poziomu zatrudnienia, a cel ten, jako ściśle związany z realizacją subsydiowanego zatrudnienia został osiągnięty za pomocą zrealizowanego przez skarżącego projektu, a co za tym idzie, środki wydatkowano zgodnie z przeznaczeniem.
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na:
5. a) naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 oraz 141 § 4 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ administracji przepisów podniesionych w skardze, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konsekwencją czego powinno być uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
6. b) naruszeniu art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 ppsa przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;
7. c) naruszeniu art. 151 ppsa przez jego zastosowanie i oddalenie skargi w przypadku, w którym z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa, albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi;
8. d) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 6 i 8 kpa, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, bowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu administracji utrzymał je w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną we wskazanych przepisach;
9. e) naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 (ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej; kpa), art. 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał kompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy za pomocą posiadanych dowodów, jak i wyjaśnień strony postępowania, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że datą, od której należy liczyć kwalifikowalność uczestników projektu i spełnienie przez nich kryteriów grupy docelowej jest data podpisania przez nich deklaracji uczestnictwa, tj. luty 2010 r. Sąd I instancji już na wstępie zaaprobował decyzje i stwierdził, iż odpowiadają one prawu, oraz że organy orzekające prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podczas gdy ocena materiału dowodowego w powiązaniu z okolicznościami sprawy prowadzi do wniosku, że datą, z którą należy wiązać kwalifikowalność uczestników do projektu jest dzień rozpoczęcia subsydiowanego zatrudnienia, tj. dzień 1 marca 2010 r., w tym zaś dniu wszyscy uczestnicy projektu spełniali warunki kwalifikowalności.
10. f) naruszeniu art. 141 § 4 ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku ważnych aspektów rozpatrywanej sprawy, co uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dodatkowo wskazano na brak oceny zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
11. g) naruszeniu art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez niedokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który w sprawie nie występuje.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne się do nich odniesienie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wykorzystanie środków europejskich przez skarżącego nastąpiło niezgodnie z przeznaczeniem, a także § 26 ust. 1 pkt 1 umowy skutkującą przyjęciem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do rozwiązania umowy o dofinansowanie, należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W związku z analizą argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych nasuwa się ogólna refleksja. Strona skarżąca w ogóle nie uwzględnia tego aspektu zagadnienia rozpatrywanej sprawy, który wiązać należy z tym, że w ramach projektu który realizowała na podstawie umowy o dofinansowanie dysponowała środkami publicznymi w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w odniesieniu do których, gdy chodzi o ich dystrybucję oraz wykorzystywanie, obowiązują szczególnego rodzaju zasady, między innymi takie jak zasada przejrzystości, czy też transparencji. W rozpatrywanej sprawie za bezsporne uznać należy, że wskazana okoliczność doskonale znana była stronie skarżącej.

Zasady przyznawania i wykorzystania środków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zostały określone między innymi w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (SzOP) oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.

W SzOP jako cel Działania 6.1 w ramach Priorytetu VI wskazano "Podniesienie poziomu aktywności zawodowej oraz zdolności do zatrudnienia osób pozostających bez zatrudnienia oraz stworzenie warunków dla rozwoju aktywności zawodowej w regionie". W Poddziałaniu 6.1.1 w punkcie 5 jako grupy docelowe wskazane zostały: Osoby pozostające bez zatrudnienia, w tym osoby zarejestrowane jako bezrobotne lub poszukujące pracy, instytucje rynku pracy i ich pracownicy, podmioty działające na rzecz rozwoju zasobów ludzkich oraz upowszechniania dialogu oraz partnerstwa publiczno-społecznego na poziomie regionalnym i lokalnym.

Jak wynika ze wskazanych zapisów SzOP oraz w konsekwencji z wniosku i umowy, wsparciem w ramach realizacji projektu realizowanego w ramach Działania 6.1, Poddziałania 6.1.1 mogły być objęte wyłącznie osoby pozostające bez zatrudnienia, a więc nie osoby dopiero zagrożone utratą pracy.

Przepis § 20 umowy o dofinansowanie projektu oraz wymienione Wytyczne określoną treścią, w kontekście realizacji określonego celu, odwołują się do zasady konkurencyjności, co także nie mogło nie być znane stronie skarżącej kasacyjnie.

Za elementy ogólnej zasady konkurencyjności uznać należy zasadę uczciwości oraz zasadę równości (równorzędności podmiotów) w zakresie odnoszącym się do traktowania podmiotów, do których adresowana jest konkretna oferta. Ma to bowiem podstawowe znaczenie z punktu widzenia finansowania projektu ze źródła, którym są środki publiczne, a w konsekwencji gwarancja wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła.

Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, istotą sporu było określenie właściwej daty rozpoczęcia realizacji projektu, ewentualnie daty, na którą należało badać spełnienie kryteriów grupy docelowej.

Już z wniosku o dofinansowanie projektu wynika, że realizacja projektu została przewidziana na okres od 1 lutego 2010 r. do 31 stycznia 2012 r. W ramach projektu wnioskodawca przewidział realizację czterech zadań. Każde z zadań miało określony czas realizacji. Pierwszym z zadań było "Świadczenie usług pośrednictwa pracy dla uczestników" z okresem realizacji przewidzianym na luty 2010 r.

Tak więc już w lutym 2010 r. rozpoczął się harmonogram realizacji projektu, to jest Spółka przeprowadziła rekrutację i świadczyła usługi pośrednictwa pracy, ale w momencie zakończenia procesu rekrutacji osoba, która zakwalifikowana została do projektu i podpisała deklarację, nadal - do dnia 28 lutego 2010 r. - pozostawała pracownikiem Zakładu Mięsnego "[...]" w upadłości. W efekcie żaden z uczestników projektu de facto, ani jednego dnia nie pozostawał bez zatrudnienia. W konsekwencji nie można było mówić o zwiększeniu poziomu zatrudnienia i tym samym zmniejszeniu poziomu bezrobocia, a taki był cel środków publicznych przekazanych Spółce.

Argumenty skarżącej Spółki w tym zakresie to w istocie jedynie polemika z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu I instancji, która nie wnosi do sprawy żadnych nowych elementów. Wydatkowanie środków na projekt nieprowadzący do zwiększenia zatrudnienia nie było zgodne z przeznaczeniem, zatem organ prawidłowo rozwiązał umowę o dofinansowanie i zażądał zwrotu środków publicznych w całości.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest trafny. W istocie sprowadza się on jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

Według art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, aby było syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Uzasadnienie wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną spełnia wszystkie wymogi ustawowe. Wyjaśnione zostały istotne dla sprawy okoliczności, jednak to, iż Sąd uczynił to odmiennie od oczekiwań strony, nie może być podstawą skutecznego zarzutu.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Mógłby on zostać uznany za trafny jedynie wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się uchybień na tyle istotnych, iż Sąd I instancji winien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w środku prawnym wniesionym do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie sformułowano, zaś autor skargi kasacyjnej w tym zakresie skupił się jedynie na kwestii ustalenia właściwej daty rozpoczęcia projektu i daty, na którą należy badać kwalifikowalność uczestników. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Podzielenie przez Sąd I instancji ustaleń organu i powoływanie się na nie we własnym uzasadnieniu nie oznacza, że Sąd nie rozpatrzył całości sprawy.

Sąd I instancji nie stosował przepisów kodeksu postepowania administracyjnego, zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 6, 8, 77 § 1 i 80 kpa nie może być uznany za trafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 ppsa.