Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015r., sygn. akt I SA/Sz 1072/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2014r. nr... w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 28 lutego 2014r. nr... Kierownik Biura Powiatowego w S. ARiMR odmówił G. W. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z powodu stwierdzenia nieprawidłowości związanej z brakiem aktualnej chemicznej analizy gleby, niezbędnej do corocznego opracowania planu nawozowego. Brak powyższej analizy został stwierdzony w trakcie kontroli gospodarstwa rolnego strony przeprowadzonej w dniu 20 września 2013r., zaś strona nie przedstawiła chemicznej analizy gleby sporządzonej w pierwszym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego bądź w roku poprzedzającym jego rozpoczęcie. Organ I instancji rozpatrzył dowody w postaci trzech sprawozdań z analizy gleb złożonych do akt postępowania po w/w kontroli na miejscu, jednakże zostały one zlecone przez stronę dopiero po przeprowadzonej kontroli, w dniu 4 października 2013r., tj. w czwartym roku realizacji przez stronę programu rolnośrodowiskowego.
Po rozpatrzeniu odwołania G. W., decyzją z dnia 26 czerwca 2014r. nr.... Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, iż brak jest podstaw do przyznania płatności, bowiem strona nie spełniła warunku posiadania aktualnej chemicznej analizy gleby, mającej być wykorzystywaną - wraz z bilansem azotu - do corocznego sporządzania planu nawozowego. Jednocześnie podniesiono, że strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała na fakt posiadania wyników analiz gleb przez doradcę będącego autorem Planu rolnośrodowiskowego, jednak nie załączyła powyższego dokumentu, a załączone do odwołania kserokopie nie pozwoliły na uznanie, że dokument taki został kiedykolwiek sporządzony. Załączone przez stronę karty wydruków komputerowych i odręcznie zapisane nie zawierały pieczęci autora tych informacji, daty sporządzenia i szeregu innych informacji mających znajdować się w prawidłowo sporządzonej analizie i wymaganych dla pakietu 1. Z tego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentowi załączonemu do odwołania od decyzji.
Organ odwoławczy nie dał też wiary wyjaśnieniom strony, która w piśmie z dnia 24 lutego 2014r. i odwołaniu od decyzji Nr... stwierdziła, iż obowiązująca dla 2013r. analiza chemiczna gleby została jej skradziona. Organ odwoławczy wskazał na fakt, iż strona do dnia 26 lutego 2014r. nie informowała organu o utracie analizy chemicznej gleby, która poczynając od roku 2010 winna była być wykorzystywana każdego roku do przygotowywania planu nawozowego dla gospodarstwa rolnego strony. Strona nie udokumentowała okoliczności utraty w/w dokumentów, pomimo iż twierdziła, że jest w posiadaniu kopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie kradzieży.
Pismem z dnia 28 lipca 2014r. G. W.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję organu II instancji, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 4 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwany dalej: "k.p.a.") wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, skutkującą niezasadnym uznaniem, iż Skarżący nie posiadał prawidłowo sporządzonych planów nawozowych, podczas gdy:
- a) ze zgromadzonych w aktach sprawy 28 kart analiz wynika, iż jest to analiza chemiczna gleb w gospodarstwie skarżącego wykonana w 2009r. i zawarta w zeszycie laboratoryjnym nr.... Katedry Gospodarki Wodnej ZUT w S., Zakład Produkcji Roślinnej i Nawadniania,
- b) ze składanych wyjaśnień wynika, że mimo dokonania kradzieży w roku 2009 wraz z innymi dokumentami skarżącego analizy chemicznej gleby, była ona w posiadaniu podmiotu dokonującego corocznie opracowywania aktualnego planu nawozowego, na której opierał on swoje obliczenia dawek nawozów.
- 2. art. 6 k.p.a w zw. z art. 21 ust.
- 21. ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji w sposób logiczny do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w trakcie postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom organów, posiadał plany nawozowe opracowane zgodnie z wymogami określonymi rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Organ II instancji błędnie uznał, iż zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja nie wskazuje na sporządzenie przez niego analizy niezbędnej do sporządzenia aktualnego planu nawozowego dla gospodarstwa rolnego strony, a organ II instancji nie wskazał, jakie elementy powinna zawierać prawidłowa analiza gleb. Skarżący uważa zatem za zasadne przeprowadzenie dowodu z pisma Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w B. oraz Terenowego Zespołu Doradców wskazujących, że przygotowana w roku 2009 analiza pozwala na wykonywanie planu nawożenia przez okres do 5 lat od daty jej wykonania.
Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na w/w skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał zasadność przyjęcia przez organy, że skarżący na dzień kontroli nie posiadał analizy (badań gleby), a tym samym nie mógł posiadać planu nawozowego, którego celem jest realizacja obowiązku nieprzekraczania maksymalnej dawki azotu pochodzącego z nawozów. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie również organ odwoławczy nie uznał załączonych do odwołania 28 stron kserokopii wydruków komputerowych i odręcznie zapisanych kart jako badania gleby ani też jako dowodu jego sporządzenia przez skarżącego. Załączone do odwołania kserokopie kart nie zawierają ani danych podmiotu, na rzecz którego zostały sporządzone, ani danych sporządzającego. Nie wskazują również przedmiotu badania, jak też jakichkolwiek założeń badań i ich wyników. Za niezasadne uznał Sąd argumenty skarżącego, że dla wykazania zasadności odmowy uznania 28 kart załączonych do odwołania za przedmiotowe badanie, organ powinien wskazać jakie elementy powinna zawierać w/w analiza dotycząca badania gleby, gdyż zawarta w przedmiotowych załącznikach treść uniemożliwia jakąkolwiek ich kwalifikację.
Skarżący w postępowaniu przed organem I jak i II instancji nie przedłożył jakichkolwiek innych dowodów, które potwierdziłyby jego stanowisko, pomimo że oświadczał on, że dowodami takimi dysponuje. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał, że organ II instancji dokonał prawidłowej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uwzględniając wszelkie wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącego. Sąd nie podzielił zatem zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe skarżącego zgłoszone w skardze jako nie mieszczące się w pojęciu dowodów uzupełniających w niniejszej sprawie, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł G.W., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Szczecinie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, skutkujące niezasadnym uznaniem, iż skarżący nie posiadał prawidłowo sporządzonych planów nawozowych, podczas gdy:
- a) ze zgromadzonych w aktach sprawy 28 kart analiz wynika, iż jest to analiza chemiczna gleb w gospodarstwie skarżącego wykonana w 2009r. i zawarta w zeszycie laboratoryjnym nr... Katedry Gospodarki Wodnej ZUT w S., Zakład Produkcji Roślinnej i Nawadniania,
- b) ze zgromadzonego materiału wynika, że mimo dokonania kradzieży w roku 2009 wraz z innymi dokumentami skarżącego analizy chemicznej gleby, była ona w posiadaniu podmiotu dokonującego corocznie opracowywania aktualnego planu nawozowego, na której opierał on swoje obliczenia dawek nawozów.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zarzucił dokonanie przez Sąd I instancji błędnego uznania, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja nie wskazuje na sporządzenie analizy niezbędnej do sporządzenia aktualnego planu nawozowego dla gospodarstwa. W opinii skarżącego kasacyjnie, szczegółowa analiza informacji zawartych na 28 kartkach zawarta w zeszycie laboratoryjnym nr... Katedry Gospodarki Wodnej ZUT w S., Zakład Produkcji Roślinnej i Nawadniania wskazuje, że zawiera ona analizę gleby, bilans azotu i jest zgodna z wymogami koniecznymi do opracowania skutecznego planu nawozowego.
Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że posiadał plany nawozowe opracowane zgodnie z wymogami określonymi rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, a Sąd I instancji naruszając wskazane w petitum skargi przepisy prawa uznał, iż w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nie został sporządzony prawidłowy plan nawozowy, gdy w rzeczywistości skarżący spełnił wszystkie wymogi określone obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.
W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego.
W ocenie Sądu II instancji nietrafny merytorycznie i wadliwy formalnie jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów procesowych. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania i wskazuje w tym zakresie na art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., które w jej ocenie były wadliwie stosowane przez Sąd I instancji, a wada polegała na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wyrażającym się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego było uznanie, że skarżący nie posiadał prawidłowo sporządzonych planów nawozowych.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, od czego uzależniona jest jego skuteczność. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne z powodu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie sam zarzut został sformułowany nieprawidłowo. Skarga kasacyjna winna stawiać zarzuty i kierować je pod adresem Sądu I instancji.
Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutu oraz uzasadnienia ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego sądu. Warunku takiego nie spełnia ogólne stwierdzenie o naruszeniu art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Sąd I instancji co do zasady nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, zatem nie ustala stanu faktycznego sprawy, bo atrybut w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej pozostawiony jest organowi. Art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. mogą być wadliwie zastosowane, ale taka wada nie może być łączona z kontrolowanym wyrokiem Sądu I instancji.
Należy zatem uznać, że tak sformułowany zarzut nie spełnia prawem określonych wymogów, odnosi się do administracyjnego etapu postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący winien wykazać w jakim zakresie Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli skarżonej decyzji i na czym ta wadliwość polegała. Zatem cała argumentacja powinna być skupiona na tym zagadnieniu, w przeciwnym wypadku skarga kasacyjna nie wyznacza w sposób prawidłowy ani zakresu, ani kierunku weryfikacji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie potraktował zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów procesowych, które to naruszenie miało uzasadniać uchylenie decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie jest uzasadniony. Także zatem dokonana rekonstrukcja pełnej treści podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego, uwzględniającej treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku o niezasadności tego zarzutu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, w rezultacie czego prawidłowo zastosowano przepis prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał z jakich konkretnie powodów w toku postępowania doszło jego zdaniem do naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa. Podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej nie odwołał się również do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią konkretnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy podważałby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem tego stanowiska. Poza tym skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny skuteczności zarzutu procesowego. Dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy bowiem pamiętać, że nie chodzi tu o każde uchybienie przepisom postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez wpływ, o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny, tego zaś w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie zrobił.
Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji kontrola była zgodna z prawem. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność uznania przez organy administracyjne, że skarżący na dzień kontroli nie posiadał analizy (badań gleby). Trafnie zwrócono uwagę, że załączone do odwołania kserokopie nie zawierają przedmiotu badania, żadnych założeń badań i ich wyników ani danych podmiotu sporządzającego te badania i danych podmiotu, na rzecz którego zostały sporządzone.
Zasadnie zatem uznano, że nie mogą one być uznane za prawidłowo sporządzoną analizę gleby. Przedłożonych do odwołania dowodów nie sposób było ocenić inaczej. W rozpoznawanej sprawie nie przekroczono zatem dopuszczalnych granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej również nie wykazano takiego przekroczenia. Zasadnie też Sąd ocenił, że skoro skarżący w postępowaniu przed organem I i II instancji nie przedłożył jakichkolwiek innych dowodów, które potwierdziłyby jego stanowisko, uznać należało, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionuje naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe skarżącego zgłoszone w skardze jako nie mieszczące się w pojęciu dowodów uzupełniających w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej nie sformułowano pod adresem Sądu zarzutu naruszenia art. 106 §3 p.p.s.a, nie ma także żadnej argumentacji na ten temat w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W konsekwencji zatem za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zaniechania przez Sąd dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego.
Mając powyższe na uwadze uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.