Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę T. S. w przedmiocie płatności ONW.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. S. z/s w K. przyznał T. S. płatność ONW na 2009 r. w następującym zakresie:
- – płatność do obszaru ONW strefa nizinna II w kwocie 2.273,04 zł do powierzchni 8,61 ha,
- – płatność do obszaru ONW strefa nizinna I w kwocie 3.252,43 zł do powierzchni 18,17 ha.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że powierzchnia kwalifikowana do przyznania płatności ONW strefa nizinna I została obniżona o 0,27 ha względem powierzchni deklarowanej, z uwagi na uchybienia ujawnione podczas kontroli na miejscu. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, s.18 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.
UE L 368 z 23.12.2006, s. 74 ze zm.). Stosownie do powołanych przepisów, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% - płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie, w którym strona wskazała, że wykluczenie działki nr 89/3 i pomniejszenie działki nr 124/3 nastąpiło na skutek pomyłki oraz że sporne działki były utrzymane w całości w dobrej kulturze rolnej. Zarzuciła też, że organ I instancji pominął zgłoszone wnioski dowodowe, nie ustosunkowując się do nich, natomiast w pełni przyjął za właściwe wyniki przeprowadzonej kontroli. Z powyższych względów strona wskazała na naruszenie art.7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i przyznanie skarżącej dopłat do całej zgłoszonej powierzchni.
Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa. Odwołał się w szczególności do wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, zawartego w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z raportu wynika, że na całej działce rolnej CC położonej na działce ewidencyjnej 89/3 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, natomiast powierzchnia stwierdzona działki rolnej X położonej na działce ewidencyjnej nr 124/3 wyniosła 0,36 ha wobec deklarowanej we wniosku powierzchni 0,44 ha. W konsekwencji powyższych uchybień łączna powierzchnia, co do której została naliczona płatność ONW dla strefy nizinnej I, została pomniejszona do 18,17 ha.
Organ odwoławczy podzielił zarzut strony w zakresie naruszenia przez organ I instancji art.107 § 3 k.p.a. w zakresie braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dowodów przedstawionych przez stronę w postaci pomiarów wykonanych przez geodetę L. B. oraz zawnioskowanych świadków. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia pozostawały jednak bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, a także w sposób prawidłowy zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca podała, że organ odwoławczy powinien wyczerpująco ustosunkować się do zgłoszonych zarzutów, czego nie uczynił naruszając art.107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie skarżącej sposób obliczenia powierzchni działek wywołuje daleko idące wątpliwości i nie został przez organ należycie umotywowany. Ponadto niedanie wiary niezwykle istotnemu dla strony dowodowi w postaci pomiarów wykonanych przez geodetę jest lakoniczne i niezrozumiałe.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny sprecyzował, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaistniała uzasadniona podstawa faktyczna i prawna do przyznania skarżącej płatności ONW na 2009 r. do obszaru pomniejszonego o 0,27 ha w stosunku do zadeklarowanego przez skarżącą obszaru ONW strefa nizinna I o łącznej powierzchni 18,44 ha. Sąd zaznaczył, że płatność ONW jest przyznawana do posiadanych przez rolnika działek rolnych stanowiących w istocie powierzchnie użytkowane rolniczo jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone (przy spełnieniu wymaganych prawem warunków). Podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie podpisuje wnioskodawca przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności na dany rok, w związku z art. 29 i art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.
Zatem weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego o przyznanie płatności nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach lecz na podstawie kontroli na miejscu, obejmującej w szczególności ustalenie rzeczywistego stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności. W ocenie Sądu I instancji, obszar faktycznie użytkowany przez skarżącą został ustalony zgodnie z wynikami kontroli na miejscu, przeprowadzonymi w dniach 22-23 sierpnia 2009 r. oraz 25 marca 2010 r. Prawidłowo w ocenie Sądu organy przyjęły powyższe wyniki kontroli jako miarodajne dla dokonania ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do ich kwestionowania. Zasadna więc była odmowa organu odwoławczego wiarygodności dostarczonych przez stronę pomiarów działek rolnych wykonanych przez geodetę L. B., jak też odmowa przesłuchania wnioskowanych przez skarżącą świadków.
W przekonaniu Sądu I instancji, organ odwoławczy w wyniku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy prawidłowo ustalił stan faktyczny. Na etapie odwołania zostało przyznane, że decyzja organu I instancji nie spełniała wymogów wynikających z art.107 § 3 k.p.a., niemniej, jak uznał Sąd, organ odwoławczy uchybienie to sanował, wystarczająco uzasadniając w swojej decyzji okoliczności odmowy przesłuchania świadków, jak i nie uwzględniając pomiarów działek przedstawionych przez skarżącą.
W skardze kasacyjnej wniesionej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) podniesiony został zarzut:
- 1) w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sytuacji gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, odnoszącymi się do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) poprzez:
- a) pominięcie wyników przedstawionej opinii biegłego L. B.,
- b) pominięcie dowodu z wnioskowanych przez skarżącą świadków;
- 2) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sytuacji gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, odnoszącymi się do nieprawidłowego uzasadnienia i wyjaśnienia treści rozstrzygnięcia i naruszenie zasady przekonywania, a w szczególności art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nieuzasadnienie przyczyn pominięcia materiału dowodnego wnioskowanego przez stronę skarżącą;
- 3) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sytuacji gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, odnoszącymi się do nieprawidłowej wykładni i braku zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), poprzez przyjęcie, iż istnieje obowiązek dochowania należytej staranności przy ustalaniu rzeczywistego areału upraw, a obowiązku takiego nie spełnia powołanie się na dane ewidencyjne i stąd, że skarżąca jest winna nieprawidłowości we wniosku z racji braku dochowania tak pojętej należytej staranności.
Wskazując powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Go 1190/10 w całości i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania. Z tych powodów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., przy czym poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych koniecznym elementem jest ich uzasadnienie. Strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest wskazać konkretny artykuł, paragraf, ustęp, którego zarzut naruszenia dotyczy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać sposób naruszenia i wyjaśnić na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa, jak w ocenie strony skarżącej dany przepis powinien być stosowany i rozumiany. Natomiast w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy wskazać, które przepisy (artykuł, paragraf, ustęp) naruszył Sąd I instancji, na czym naruszenie to polega i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowane w ramach tej podstawy kasacyjnej trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania powołują art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten został powołany nieprawidłowo. W zakresie powołanym w skardze kasacyjnej stanowi on, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: Pełne brzmienie tego przepisu zawiera się w dalszych jego jednostkach redakcyjnych tzn. litera a, b, c, z których wynika, że uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części następuje, jeżeli sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.
Niepełne przytoczenie przepisu powoduje, że zarzut należy uznać za nieprawidłowo sformułowany, a tym samym niepoddający się kontroli kasacyjnej.
We wszystkich trzech zarzutach autor skargi kasacyjnej powołuje łącznie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a.
Powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca jednak braku któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wiąże natomiast zarzut naruszenia tego przepisu z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawiera twierdzenie, że art. 7 k.p.a. powinien być stosowany przez organy w sprawach odnoszących się do płatności bezpośrednich. Niezastosowanie tego przepisu jest również naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć materiał dowodowy.
Z przepisu tego wynika wprost, że ustawodawca w postępowaniu w przedmiocie płatności zdecydował się odejść od zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Obowiązek wynikający z art. 77 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę, na którym, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach (...), ciąży wykazanie przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 1017/09).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest nieprawidłowo skonstruowany, gdyż zawiera wskazanie art. 7 k.p.a., który nie ma zastosowania w sprawach o płatności.
Jeśli chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej, to wobec braku jego rozwinięcia w uzasadnieniu nie sposób stwierdzić do kogo jest on skierowany. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje, aby Sąd I instancji stosował art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r.
Odnosząc się do trzeciego zarzuty skargi kasacyjnej – to pomijając art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nieprawidłowo powołany, gdyż zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera pełnego brzmienia tego przepisu, oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jako niezasadnie powołany – należy dojść do wniosku, że zarzut nieprawidłowej wykładni i niezastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) jest niezasadny. Powołany przepis stanowi, że obniżki i wyłączenia (...) nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winien nieprawidłowości.
Przesłanek zastosowania tego przepisu skarżąca nie spełnia. Przyznanie płatności przysługuje do powierzchni gruntów faktycznie użytkowanych przez osobę wnioskującą o te płatności, a nie do powierzchni ewidencyjnej. Fakt oparcia się skarżącej na danych z ewidencji gruntów nie jest usprawiedliwieniem wykrytych podczas kontroli nieprawidłowości.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.