Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2186/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. w Ś. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 maja 2022 r. nr 776/2022/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia 17 lipca 2020 r. (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I
Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez A. S. (dalej: zainteresowana) z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług na rzecz płatnika składek W. w Ś. (dalej: skarżąca, strona, płatnik) w okresach: od 1 marca 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., od 1 marca 2015 r. do 21 czerwca 2015 r., od 1 października 2015 r. do 8 lipca 2016 r.
Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że zainteresowana podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: k.c.) mają zastosowanie przepisy dotyczące zlecenia na rzecz płatnika w okresach wskazanych we wniosku ZUS.
Decyzją z dnia 30 maja 2022 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 i 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Prezesa NFZ zainteresowana podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba wykonująca umowy o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 k.c. Zainteresowana realizując umowy, wykonywała obowiązki, które mieszczą się w ramach typowych prac edukacyjnych, mających na celu przekazanie wiedzy i umiejętności, którym nie można przypisać charakteru umowy o dzieło, bowiem ta, w świetle art. 627 i nast. k.c. wymaga określonego rezultatu, który nie występuje w przypadku wykonywania wielu jednorodnych i powtarzalnych czynności, a za takie uznano przygotowanie, a następnie przeprowadzenie zajęć, niewymagających od zainteresowanej cech szczególnych, związanych z jej osobistymi przymiotami, lecz z posiadaną wiedzą lub wyuczonymi umiejętnościami. Obowiązkiem zainteresowanej było dołożenie należytej staranności w wykonywaniu czynności, zatem w ocenie Prezesa NFZ, w rzeczywistości odpowiedzialność za wady ponosił płatnik, jako zlecający, a nie zainteresowana jako prowadząca zajęcia.
W treści zawartych pomiędzy skarżącą a zainteresowaną umów nie sposób odnaleźć konkretnie określonego rezultatu, który charakteryzowałby się indywidualnym, twórczym charakterem jakim byłoby: "prowadzenie zajęć na studiach", "opracowanie oryginalnej koncepcji cyklu zajęć i opracowanie do nich kart przedmiotów, testów, sprawdzianów egzaminacyjnych oraz przeprowadzenie na tej podstawie zajęć". Trudno wskazać w badanym przypadku weryfikowalny, samoistny wynik umowy, którego oczekiwał zamawiający w momencie zawierania przez strony umów. Także brak jest w zapisach umów uregulowań dotyczących kwestii odpowiedzialności wykonawcy za ewentualne wady dzieła. W rozpatrywanym przypadku wykonawca umów mógłby ponosić odpowiedzialność na zasadzie winy polegającej na niestarannym wykonywaniu pracy, charakterystycznej dla umowy zlecenia, a nie na zasadzie ryzyka, typowego dla umowy o dzieło.
Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału nie wynika również, by zajęcia prowadzone przez zainteresowaną miały charakter niestandardowy, niepowtarzalny oraz spełniający kryteria twórczego i indywidualnego utworu naukowego jako przedmiotu prawa autorskiego. Prezes NFZ nie kwestionował dorobku naukowego zainteresowanej, kwalifikacji czy osobistych właściwości ze względu na które zainteresowana została zatrudniona przez skarżącą. Nie zgładził się jednak ze stanowiskiem, iż w przedmiotowej sprawie "prowadzenie zajęć na studiach",,,opracowanie oryginalnej koncepcji cyklu zajęć i opracowanie do nich kart przedmiotów, testów, sprawdzianów egzaminacyjnych oraz przeprowadzenie na tej podstawie zajęć" prowadziło do wytworzenia jakiegoś dzieła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uwzględniając skargę strony - stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2022 poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych, oraz istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności faktycznych.
Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach, należności z tytułu składek zdrowotnych przedawniają się na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423; dalej: u.s.u.s.) - według stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2012 r. - w art. 24 ust. 4 określono, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis ten uległ zmianie od 1 stycznia 2012 r. Od tej daty termin przedawnienia wynosi 5 lat. Przy czym - zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. nr 232 poz. 1378) - do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Gdyby zaś przedawnienie rozpoczęte przed tą datą miało nastąpić wcześniej przy stosowaniu dotychczasowych przepisów, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Zatem, Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak, to w jakim zakresie.
W ocenie WSA kwestia przedawnienia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie mieści się w granicach sprawy rozpoznawanej przez Prezesa NFZ w trybie art.109 ustawy o świadczeniach. Za niedopuszczalne zatem - w świetle art.105 § 1 k.p.a. - uznać należy prowadzenie postępowania administracyjnego, zarówno przez Prezesa NFZ jak i ZUS, które z uwagi na przedawnienie zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stało się bezprzedmiotowe.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że przedawnienie jako instytucja materialnoprawna nie jest przedmiotem dowodzenia, ponieważ nie jest faktem ani okolicznością w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, stosując przepisy prawa materialnego regulujące przedawnienie. Tym samym WSA nie podzielił stanowiska, że organy NFZ nie są właściwe do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:
- a) przyjęcia przez Sąd, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności faktycznych, polegającego na nieustaleniu czy nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych, podczas gdy wobec treści przepisów art. 93 ust. 2 i art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, wyjaśnianie tej kwestii nie należy do właściwości Prezesa NFZ lecz do kompetencji ZUS, a zatem w takiej sytuacji Prezes NFZ nie jest organem zobowiązanym ani uprawnionym do wyjaśniania tej kwestii, okoliczności przedmiotowej sprawy zostały więc dostatecznie wyjaśnione;
- b) przyjęcia przez Sąd, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy okoliczność, że składki na ubezpieczeni zdrowotne ulegają przedawnieniu ma wpływ na rozstrzygnięcie wydawane przez Prezesa NFZ, gdyż w zakresie, w jakim należności te uległy przedawnieniu wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez Prezesa NFZ jest bezprzedmiotowe, podczas gdy przedawnienie należności z tytułu składek powoduje tylko wygaśnięcie zobowiązania z tytułu składek wobec ZUS, nie przesądza zaś, czy w okresie za który składki uległy przedawnieniu osoba podlegała bądź nie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a w konsekwencji czy w tym okresie była czy też nie osobą ubezpieczoną, a więc uprawnioną do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie czyni więc bezprzedmiotowym postępowania przed Prezesem NFZ w zakresie określenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego ani nie skutkuje przedawnieniem uprawnienia i obowiązku Prezesa NFZ do ustalenia statusu osoby jako osoby ubezpieczonej lub nie ubezpieczonej w przedmiotowym okresie.
- II. Naruszenie prawa materialnego polegające na:
- a) naruszeniu art. 109 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegająca na uznaniu przez Sąd, że ewentualne przedawnienie składki na ubezpieczenie zdrowotne oznacza, iż bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji dotyczącej podlegania przez daną osobę ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie, za który uległy już przedawnieniu składki na ubezpieczenie zdrowotne;
- b) naruszeniu art. 93 ust. 2 i art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegającą na uznaniu przez Sąd, że wyjaśnianie kwestii przedawnienia składek i orzekanie o okresie ich przedawnienia należy do właściwości Prezesa NFZ;
- c) naruszeniu art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy które winny mieć zastosowanie dopiero na etapie odrębnego postępowania przed ZUS w sytuacji utrzymania w mocy bądź prawomocności decyzji Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2022 r., nr 776/2022/Ub i wynikającego z powyższego obowiązku wymierzania i pobierania składek bądź stwierdzenia przedawnienia należności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes NFZ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności, które stanowiłyby o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ wnoszący skargę kasacyjną sformułował zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzuty przepisów postępowania w pkt I petitum skargi kasacyjnej.
Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia prawidłowej wykładni art. 109 ust. 1-2 ustawy o świadczeniach, określających zakres kompetencji organów NFZ w sprawach ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w szczególności zaś tego, czy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 109 cyt. ustawy organ NFZ jest zobowiązany do badania przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz czy okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia o podleganiu temu ubezpieczeniu. Z tych też względów zarzuty skargi kasacyjnej podlegały łącznemu rozpatrzeniu.
Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, w szczególności sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Jednocześnie art. 109 ust. 2 tej ustawy stanowi, że do spraw tych nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, które należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.
Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, regulującego kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych, czyli wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywania przez ten organ spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 971/11; postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 357/07). Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, nie zalicza się zaś spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż te należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1564/11). Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 1 u.s.u.s., do zakresu działania ZUS należy m.in. wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Powyższe oznacza, że w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, rozstrzygana jest kwestia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, a dopiero w razie stwierdzenia, że dana osoba podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, możliwe jest wydanie w innym postępowaniu, prowadzonym przez ZUS, decyzji wymierzającej należną składkę na ubezpieczenie zdrowotne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3266/15).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym ustalenie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz ustalenie obowiązku zapłaty składki na to ubezpieczenie stanowią dwa odrębne zagadnienia prawne, rozpoznawane w odrębnych postępowaniach przez różne organy. Postępowanie prowadzone przez organy NFZ dotyczy wyłącznie ustalenia, czy dana osoba podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, natomiast kwestie związane z wymiarem, poborem oraz ewentualnym przedawnieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości ZUS (por. wyroki NSA z 11 kwietnia 2024 r., II GSK 1963/23; z 11 lipca 2023 r., II GSK 1487/22; z 5 grudnia 2025 r., II GSK 1041/22).
Zatem to w ramach tego postępowania, dotyczącego wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, powinna być badana kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych, o którym mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach.
W konsekwencji, organ NFZ nie jest zobowiązany ani uprawniony do badania w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach, czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu. Kwestia ta pozostaje bowiem poza zakresem sprawy rozpoznawanej przez ten organ i może być przedmiotem oceny wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez ZUS.
W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organ NFZ powinien w toku postępowania ustalać, czy należności z tytułu składek zdrowotnych uległy przedawnieniu. Kwestia ta pozostaje poza zakresem sprawy rozpoznawanej przez organ NFZ. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do rozszerzenia kompetencji tego organu na sprawy należące do właściwości ZUS.
Nieuprawnione było również powołanie się przez Sąd I instancji na wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3945/16. W sprawie tej przedmiotem postępowania była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przy czym, organem właściwym do jej prowadzenia był ZUS, a nie organ NFZ. W tym wyroku NSA stwierdził, że "organ orzekając w zakresie wniosku o umorzenie składek, powinien dokonać ustaleń faktycznych i powinno to znaleźć wyraz w zaskarżonej decyzji odnośnie do tego czy nie doszło do przedawnienia części składek". Z takiego stanowiska nie sposób wyinterpretować, jak to uczynił w sprawie niniejszej Sąd I instancji, że kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ NFZ musi uwzględniać w sprawie, która nie jest objęta jego kognicją.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona oceny legalności decyzji organów NFZ, które ustaliły, że zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks cywilny mają zastosowanie przepisy dotyczące umowy zlecenia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).