Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt III SA/Po 419/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 7.750 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
W trakcie kontroli przedsiębiorstwa A. A., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], stwierdzono naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), wskazane w załączniku nr 3 do tej ustawy, tj. naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów (lp. 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1, 5.3.2, 6.1.4, 6.3.9, 6.3.11 oraz 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.).
W związku z powyższym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., nałożył na A. A. karę pieniężną w wysokości 7.750 zł.
Po rozpoznaniu odwołania strony od tej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] maja 2018 r.
W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że w sprawie nie miał zastosowania art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Fakt licznych stwierdzonych naruszeń dowodzi braku skutecznych działań nadzorczych i kontrolnych przedsiębiorcy. Zdaniem organu, dokumenty przedstawione w postępowaniu wskazują na brak właściwej organizacji i dyscypliny pracy, a naruszenia popełnione w kontrolowanym okresie miały charakter wielokrotny.
A. A. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, że z analizy okoliczności sprawy i dowodów wynika, że nie miał on wpływu na powstałe naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania wobec skarżącego art. 92c ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, m.in. jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Sąd I instancji podkreślił, że wskazany przepis odnosi się do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92c u.t.d. Przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi, na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry, w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie środków dyscyplinujących.
Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że okoliczności wskazane w art. 92c u.t.d. powinien wykazać przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, ani dowodów na poparcie twierdzeń, iż nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.
A. A. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie wnoszącego skargę kasacyjną na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji o treści przepisów art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz 92b ust. 1 u.t.d., a tym samym pozbawienie wnoszącego skargę kasacyjną możliwości obrony jego praw poprzez wykazanie przesłanek egzoneracyjnych,
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dowodów, w szczególności w zakresie zachodzenia ewentualnych przesłanek egzoneracyjnych.
Skarżący postawił również zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj.:
- a. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że wnoszący skargę kasacyjną nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć,
- b. art. 92b ust. 1 u.t.d., podczas gdy podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał między innymi, że konieczność kontynuowania jazdy przez kierowcę - pracownika wnoszącego skargę kasacyjną - wynikała z chęci zatrzymania się na bezpiecznym parkingu, gdzie nie byłby narażony na kradzież, a nawet napad. Z informacji, jakie posiadał kierowca wynikało bowiem, że na pewnym odcinku trasy dochodzi do częstych kradzieży. Ponadto z uwagi na remonty dróg kierowca A. A. podczas wykonywanych tras bardzo dużo czasu spędzał na postojach, co wyklucza przekroczenie dozwolonego czasu jazdy.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Skarżący nie zakwestionował w skardze kasacyjnej ustalonego przez organy stanu faktycznego w zakresie popełnienia czynów stanowiących naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących czasu pracy kierowców oraz stosowania tachografów. Wystąpienie stwierdzonych w sprawie naruszeń pozostaje zatem bezsporne.
Spór w sprawie sprowadza się natomiast do oceny twierdzenia skarżącego, że organ niezasadnie nałożył na niego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w sytuacji gdy w sprawie miały zastosowanie: art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92b ust. 1 u.t.d., tj. przepisy stanowiące wyjątek od zasady odpowiedzialności karnoadministracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu.
Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie podniósł po pierwsze okoliczność niepowiadomienia go przez organ I instancji o przesłankach egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92b ust. 1 u.t.d., a po drugie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego pod kątem wystąpienia w sprawie tychże przesłanek egzoneracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jako niezasadny należało ocenić zarzut niepowiadomienia skarżącego o możliwości powołania się na przesłanki z art. 92b i 92c u.t.d. Otóż, jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. (k. 140 akt administracyjnych), organ pouczył skarżącego o treści art. 92b i art. 92c u.t.d., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. A zatem już od dnia otrzymania tego zawiadomienia (tj. od 11 października 2017 r.) skarżący mógł powoływać się w postępowaniu przed organem na występowanie okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność, czego jednak skutecznie nie uczynił. Tymczasem, jak wielokrotnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to na stronie, która pragnie powołać się na okoliczności, o których mowa w art. 92b i 92c u.t.d. spoczywa ciężar wykazania, że okoliczności takie w dane sprawie wystąpiły.
Strona nie może natomiast oczekiwać od organu, że niejako za nią będzie poszukiwał dowodów mogących świadczyć o braku odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14 oraz z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4457/16, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ocenił na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wystąpienie przesłanek z art. 92b i art. 92c u.t.d. i stwierdził, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (s. 17 i 18 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z tej przyczyny jako niezasadny należało ocenić również drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie przez organ pomimo wystąpienia w sprawie przesłanek do ich zastosowania, należy zauważyć, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność na podstawie wymienionych przepisów.
Za taką okoliczność nie może być z pewnością uznana, powoływana w skardze kasacyjnej, konieczność znalezienia przez kierowcę bezpiecznego parkingu. Jednym z podstawowych obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy jest bowiem takie zorganizowanie pracy podległych mu kierowców, aby nie dochodziło do naruszania przepisów o czasie pracy. Właściwa organizacja obejmuje również zaplanowanie trasy przejazdu z uwzględnieniem konieczności postoju i odpoczynku w odpowiednim miejscu.
Nie można również pominąć faktu, że w rozpoznawanej sprawie skarżący został ukarany za liczne naruszenia dotyczące zarówno czasu pracy kierowców, jak i rejestracji ich pracy za pomocą tachografu, co potwierdza tezę, że w przedsiębiorstwie skarżącego nie została zapewniona wystarczająca organizacja i dyscyplina pracy służąca zapewnieniu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Oceniając wystąpienie w sprawie przesłanki określonej w art. 92c u.t.d., nie można zatem uznać, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że popełnienia tego naruszenia nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca powinien wykazać, że dołożył należytej staranności, a zatem uczynił wszystko, aby kierowca przestrzegał przepisów o czasie pracy i prawidłowo rejestrował swoją aktywność za pomocą urządzenia rejestrującego. Przedsiębiorcę zobowiązują do tego i jednocześnie uprawniają relacje prawne łączące go z kierowcą wykonującym przewóz w jego imieniu i na jego rachunek. Kierowca był pracownikiem wykonującego przewóz drogowy. Do pracodawcy należy zarówno odpowiednie zorganizowanie pracy pracownika, jak i sprawowanie kontroli wykonywania tej pracy.
W związku z tym pracodawca ponosi ryzyko niewłaściwego wykonania pracy przez pracownika. Niewątpliwie pracodawca dysponuje środkami organizacyjnymi i motywacyjnymi, które mogą być skuteczne w zapobieganiu, aby kierowca nie naruszał tak istotnych obowiązków związanych z wykonywaniem przewozów. Skoro to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowca, którym się posługuje przy wykonywaniu przewozu dopuszcza się naruszeń, to jego również obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań kierowcy, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności administracyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przedsiębiorca może reagować na nieprawidłowe działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie środków dyscyplinujących. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w toku postępowania, że podejmował tego rodzaju działania.
Z kolei właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras należącego do niego pojazdu (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców. Takich dowodów skarżący kasacyjnie jednak w toku postępowania nie przedstawił. Wręcz przeciwnie, jak wynika z pisma skarżącego z dnia 1 lutego 2018 r. stał on na stanowisku, że to organizm kierowcy "daje sygnały do podejmowania decyzji przez kierowcę o kontynuowaniu względnie zaprzestaniu prowadzenia pojazdu". Powyższe może świadczyć o niepodjęciu przez skarżącego właściwych środków mających na celu zapewnienie przestrzegania przez zatrudnionego przez niego kierowcę przepisów o czasie pracy kierowców.
Skoro zatem skarżący nie wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, a także, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń, na które nie miał wpływu, prawidłowo organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b oraz art. 92c u.t.d. i wymierzyły skarżącemu karę pieniężną. Z tych też przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.