Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (SKO) z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zarząd Dróg Miejskich (ZDM) z dnia [...] września 2009 r., wymierzył poprzednikowi prawnemu spółki, tj. C. Sp. z o.o., karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. Ż. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 4,80 m2.
Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do SKO w W., które decyzją nr z dnia [...] grudnia 2009 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę z dnia [...] lutego 2010 r., ZDM wymierzył C. Sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. Ż. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i umieszczenie w nim fundamentu reklamy.
Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do SKO w W., które decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
ZDM - ponownie rozpoznając sprawę - ustalił, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], udzielono C. S.A. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. Ż. o powierzchni 4,80 m2 i umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. W punkcie 8i załącznika Nr 2 pt. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy", będącego integralną częścią ww. decyzji, zarządca drogi określił, iż wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Na podstawie zaś pkt 9 ww. załącznika do decyzji, każdorazowe zajęcia pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody ZDM. Od ww. strona nie wniosła odwołania z związku z czym stała się ona ostateczna.
W dniu [...] września 2008 r. spółka C. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul Ż. w celu umieszczenia w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 w okresie od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. W odpowiedzi ZDM, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. zakresie. Od ww. decyzji strona nie wniosła odwołania i tym samym stała się ona ostateczna.
Następnie pismem z dnia [...] marca 2009 r. ZDM wezwał C. sp. z o.o., na podstawie art. 79 § 1 k.p.a., do stawiennictwa w dniu [...] kwietnia 2009 r. w celu oględzin miejscu usytuowania reklamy. Strona nie stawiła się, w trakcie zaś ww. oględzin pasa drogowego stwierdzono dalsze funkcjonowanie fundamentu reklamy wraz z zamocowanym do niego słupem wsporczym tablicy reklamowej C. Sp. z o.o.
Z zebranych dokumentów - zdaniem organu I instancji - wynika, że odcinek pasa drogowego ul. P. o powierzchni 4,80 m2 zajmowała spółka D. Sp. z o.o. (poprzednik prawny E. S.A - poprzednik prawny C. S.A. - poprzednik prawny C. Sp. z o.o. - poprzednik prawny B. Sp. z o.o.). ZDM nie wydawał zezwolenia na okres późniejszy niż określony w powyższych decyzjach, tj. po dniu [...] sierpnia 2008 r.
Na podstawie ww. materiałów ZDM stwierdził, że fundament reklamy znajdujący się w pasie drogowym ul. P. w rejonie ul. Ż. (teren parkingu) należy do spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Tym samym stroną postępowania jest ww. spółka.
Organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że fundament reklamy zajmował pas drogowy przez 74 dni, a całkowita powierzchnia fundamentu wynosi 4,80 m2 opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 1243,20 zł jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego pod fundament reklamy, powierzchni fundamentu 4,80 m2 i dziennej opłaty w wysokości 3,50 zł/m2. Stosownie do art. 40 ust. 12 ustalono wysokość kary pieniężnej na 12 432,00 zł jako dziesięciokrotność ww. opłaty. Okres zajęcia pasa drogi z przekroczeniem terminu zezwolenia liczony był od pierwszego dnia po okresie ujętym w decyzji z dnia [...] lipca 2009r., tj. [...] czerwca 2009 r., do dnia ostatniej kontroli pasa drogowego w trakcie której stwierdzono funkcjonowanie przedmiotowego fundamentu reklamy, tj. do dnia [...] sierpnia 2009 r.
B. sp. z o.o. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1224) w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), utrzymało w mocy wyżej wskazaną decyzją Prezydenta [...] W. Spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca, spółka), w skardze do WSA w Warszawie zaskarżyła w całości ww. decyzję SKO w W. zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 i 29 k.p.a., poprzez skierowania skarżonej decyzji do podmiotu nieistniejącego, tj. B. sp. z o.o., podczas gdy spółka B. sp. z o.o. została przejęta przez A. sp. z o.o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 w zw. z art. 515 § 1 oraz art. 516 § 6 k.s.h., zatem to A. sp. z o.o. powinna być adresatem skarżonej decyzji, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., oraz uznanie, że organ I instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, podczas gdy organ nie zastosował się w pełni do wszystkich wskazówek i wytycznych organu odwoławczego i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w całości, co spowodowało z kolei oparcie decyzji jedynie na domniemaniach organów i niepełnym materiale dowodowym, a tym samym zachodziła podstawa do uchylenia skarżonej decyzji,
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy braku szczegółowego ustosunkowania się przez SKO w W. do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków Skarżącego zawartych w odwołaniu z dnia 21 czerwca 2011 r.,
- 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 k.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji po upływie blisko 6 lat od wydania decyzji przez organ I instancji, co skutkowało trwającym stanem niepewności po stronie skarżącego co do finalnego rozstrzygnięcia sprawy, a dodatkowo - pomimo zwłoki w rozpoznaniu sprawy - organ nie wykonał wszystkich niezbędnych czynności w celu prawidłowego rozpoznania sprawy,
- 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia w stopniu wystarczającym materiału dowodowego w niniejszej sprawie,
- 6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji nakładającej karę pieniężną, przy braku wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego stwierdzić, że skarżąca w istocie naruszył przepisy prawa, co skutkowało nałożeniem kary, a zachowanie skarżącej było samowolne oraz zawinione.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a.") wniesiono o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji ewentualnie - w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji - wniesiono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W., nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.
Ponadto wniesiono o zasądzenie od SKO w W., na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o uwzględnienie skargi w części poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. Jak wskazano w uzasadnieniu ww. pisma, zaskarżona decyzja SKO w W. została skierowana do podmiotu, który w chwili obecnej nie istnieje. B. sp. z o.o. została wykreślona z KRS w dniu [...] lutego 2016 r. SKO w W. nie zostało zawiadomione o dokonanych przekształceniach.
W replice z dnia 10 listopada 2017 r. skarżąca podniosła, że w jej uznaniu w niniejszej sprawie brak podstaw do odstąpienia przez Sąd od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (punkt 1 wyroku), o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
W uzasadnieniu stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sądowych odpisu KRS spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (nr [...]) na dzień [...] maja 2017 r. wynika, że w dniu [...] września 2014 r. dokonano wpisu zmiany danych zawartych w KRS przez ujawnienie informacji o połączeniu spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (jako spółki przejmującej) ze spółką B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka przejmowana) przez przeniesienie na spółkę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. całego majątku spółki B. sp. z o.o. z siedzibą w W. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 w zw. z art. 515 § 1 oraz 516 § k.s.h.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydania przez SKO w W. zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] kwietnia 2017 r., w obrocie prawnym nie było już takiego podmiotu jak B. sp. z o.o., która to spółka jest adresatem decyzji kontrolowanej przez Sąd.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, który na tym etapie postępowania administracyjnego nie powinien już być jego stroną, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznał przy tym, że art. 206 p.p.s.a. nie ma zastosowanie w tej sprawie. Stosując powołany przepis, Sąd dokonuje oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Sąd I instancji ustalone okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie przepisów o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej w pełnym zakresie. SKO w W. wydając zaskarżoną decyzję po 6 latach od wniesienia odwołania nie sprawdziło ogólnodostępnych rejestrów państwowych w których odnotowano utratę bytu prawnego przez spółkę B. sp. z o.o. (KRS nr [...]).
Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosło SKO zaskarżając go w całości i zarzuciło:
1/ rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 kpa, poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium w sytuacji braku zbadania przez Sąd dopełnienia przez A. sp. z o.o. obowiązku przewidzianego art. 41 § 1 kpa, nadto jeżeliby skarżąca Spółka wypełniła wskazany obowiązek procesowy nie zaistniałaby sytuacji skierowania decyzji Kolegium do podmiotu nie będącego jego stroną, 2/ rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a., poprzez nietrafne uzasadnienie odmówienia wniosku Kolegium o miarkowania wysokości zasądzonych kosztów w trybie art. 206 p.p.s.a., co doprowadziło do wydania orzeczenia rażąco niesprawiedliwego.
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1, art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniosło o: 1/uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, albo 2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3/ na wypadek nie uwzględnienia wniosku z punktu 1/ lub 2/ - o zmianę punktu 2. wyroku poprzez miarkowanie wysokości zasądzonych kosztów do kwoty wpisu sądowego (400 zł), opłaty skarbowej (17 zł) oraz znacząco pomniejszonego w stosunku do stawki podstawowej wynagrodzenia pełnomocnika, 3/ zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. poniesionych kosztów postępowania - kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.
4/ jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w sprawie
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka ustosunkowała się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej SKO.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna SKO w W. oparta została na naruszeniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 200 i 206 tej ustawy. SKO w W. upatruje naruszenia tych przepisów w nietrafnym uzasadnieniu odmowy o miarkowaniu zasądzonych kosztów procesowych.
Zarzut tak podstawiony jest chybiony.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku, tym samym nie może być odnoszony do trafności ocen wyprowadzanych przez Sąd I instancji, czy też sposobów stosowania prawa materialnego lub procesowego. Wszystkie wskazane kwestie mogą być kwestionowane przez stronę, jednak nie w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a., ale poprzez art. 151 lub 145-149 p.p.s.a. w połączeniu z właściwymi przepisami procesowymi lub formalnymi. Ponieważ analizowany zarzut nie formułuje takich naruszeń, ale odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a., to należało uznać, że jest niezasadny.
Za nietrafny należy także uznać zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 41 § 1 k.p.a., polegający na niezasadnym przyjęciu, że zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji SKO w W., w sytuacji gdy spółka nie powiadomiła organu o zmianie adresu swojej siedziby, co doprowadziło do skierowania decyzji do podmiotu nieistniejącego, gdyż organ nie wiedział o przekształceniu organizacyjnym strony.
W zakresie tak stawianego zarzutu przyjąć należy, że stanowisko Sądu I instancji jest trafne. Obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który istnieje i jest stroną toczącego się postępowania. Zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że niedopełnienie obowiązku poinformowania o adresie siedziby osoby prawnej nie może prowadzić do sanowania wady polegającej na wskazaniu w decyzji jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego, spółki, która na skutek przekształcenia nie istnieje jako podmiot praw i obowiązków, bo została przejęta przez inny podmiot.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna została oddalona.