Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 520/14, oddalił skargę J.B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżący w dniu 6 maja 2013 r. złożył kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 3,73 ha, pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 6,32 ha i pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptakowi i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 1,59 ha.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową z tytułu: 1. Rolnictwo ekologiczne, 1.1. Wariant 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe. Jednocześnie organ odmówił przyznania płatności z tytułu: 1. 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, 2. 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego, działając na podstawie m.in. art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), § 2, § 4, § 6, § 38 ust. 6 Rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, dalej jako rozporządzenie rolnośrodwiskowe) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 11 lipca 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie Programu rolnośrodowiskowego, podczas której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z raportem z czynności kontrolnych na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem G (łąka trwała) o powierzchni 1,04 ha, zadeklarowanej w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, stwierdzono: na powierzchni 0,04 ha - uprawę ziemniaków, na powierzchni 0,98 ha - łąkę trwałą.
Wobec tego zastosowano kod nieprawidłowości 06 - rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. To naruszało § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wobec czego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia i zmniejszył kwotę płatności o 20%.
W zakresie wariantu 2.10 organ odwoławczy ustalił zawyżenie powierzchni deklarowanej o 0,04 ha i uznał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował art. 16 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., s. 8).
Odnośnie Pakietu 4, wariantu 4.1 oraz Pakietu 5, wariantu 5.1 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że zmiana dotychczasowego zobowiązania (wariantu 2.4 - Trwałe użytki zielone) jest niezgodna z § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący dokonał zamiany deklaracji wariantu 2.4 - Trwałe użytki (w okresie przestawiania) na działkach rolnych: F, G, H, I, J o łącznej powierzchni 7,91 ha, na których podjął 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r., na pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działkach rolnych H, I, J o łącznej powierzchni 6,32 ha oraz pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działkach rolnych F, G o łącznej powierzchni 1,59 ha.
Organ II instancji przywołując przepisy § 6 ust. 1, § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i art. 45 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. wskazał, że wśród dopuszczalnych zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego w § 6 ust. 1 nie wskazano zmiany polegającej na zaprzestaniu realizacji wariantu trzeciego lub czwartego pakietu 2. Wobec tego uznał, że niedopuszczalna była zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonana przez skarżącego w 2013 r. Nawet w sytuacji gdy rolnik zaprzestaje realizacji wariantu 2.4, zwracając środki otrzymane z tytułu dotychczasowej realizacji tego wariantu, nadal jest związany podjętym 5-letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie tego wariantu. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie dają podstaw do zmian zobowiązania w innym zakresie niż ten, o którym mowa w § 6 rozporządzenia.
W przedmiotowej sprawie deklarację wariantu 4.1 i 5.1 w roku 2013 należy rozpatrywać jako zmianę dotychczas realizowanego zobowiązania, jednakże rozpatrując stan faktyczny, dokonana zmiana zobowiązania jest niezgodna z § 6 rozporządzenia, zatem płatność rolnośrodowiskowa nie została przyznana do pakietu 4.1 i 5.1.
Organ stwierdził, że nie ma również podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Wniosek nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Składając przedmiotowy wniosek skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto zobowiązał się do realizacji tego programu przez okres 5 lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę J.B. na powyższą decyzję, wskazał na wstępie, że organy w rozpoznawanej sprawie poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, a skarżący nie podważył ich skutecznie w toku postępowania. Nie przedstawił żadnych dowodów, które podważyłyby ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 11 lipca 2013 r., a do czego był zobligowany na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.
Sąd I instancji stwierdził, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżącego pouczono o możliwości i terminie złożenia umotywowanych zastrzeżeń, z czego nie skorzystał. Również żona skarżącego (będąca jego pełnomocnikiem) nie wniosła żadnych uwag do przeprowadzonej kontroli. Natomiast twierdzenia o niedeklarowaniu ogrodu warzywnego jako trwałego użytku zielonego pojawiły się dopiero w skardze złożonej do Sądu i nie mogły skutecznie podważyć wyników prawidłowo przeprowadzonej kontroli udokumentowanej fotografiami. Również przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pełnomocnik skarżącego została powiadomiona o prawie zapoznania się z aktami sprawy, a zatem mogła inicjować nowe dowody i kwestionować ustalenia wynikające z dowodów zebranych na tym etapie postępowania.
Sąd I instancji uznał, że ustalenie, iż na działce G (łąka trwała) znajduje się na powierzchni 0,04 ha uprawa ziemniaków, podczas gdy powierzchnia działki 1,04 ha została zadeklarowana w wariancie 5.1. oraz, że występuje łąka trwała na powierzchni 0,98 ha. prowadzą do konkluzji, że skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, co w świetle przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkuje zastosowaniem 20% sankcji zmniejszającej płatność rolnośrodowiskową. Dowody zgromadzone przez organy wskazują, że grunt znajdujący się na działce G nie jest już zajęty w całości pod uprawę traw.
Stosownie do art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W myśl § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia, jeśli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
Zdaniem Sądu organy trafnie wykluczyły z płatności działki zadeklarowane do pakietu 4.1 i 5.1, wskazując przy tym, że Skarżący dokonał niedopuszczalnej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący dokonując zamiany deklaracji wariantu 2.4 - Trwałe użytki (w okresie przestawiania) na działkach rolnych: F, G, H, I, J o łącznej powierzchni 7,91 ha, na których podjął 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r. na pakiet 4 wariant 4.1 na działkach rolnych H, I, J o łącznej powierzchni 6,32 ha oraz pakiet 5 wariant 5.1 na działkach rolnych F, G o łącznej powierzchni 1,59 ha dopuścił się naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Prawodawca wskazał przykładowo w pkt 1-9 tego przepisu, które przypadki zmiany zobowiązania są dopuszczalne, jednakże nie wymieniono zmiany będącej przedmiotem złożonego w tej sprawie wniosku kontynuacyjnego.
Za chybione Sąd I instancji uznał twierdzenia strony o możliwości skorzystania ze zmiany określonej w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego poszczególnych wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4, 5, 6 lub 7. Podkreślił, że zadeklarowany w 2013 r. pakiet 4, wariant 4.1 oraz pakiet 5, wariant 5.1. nie zostały dodane do podjętego zobowiązania lecz zastąpiły wariant 2.4 zadeklarowany w 2011 r. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd organu, że nawet w sytuacji gdy skarżący zaprzestał realizacji wariantu 2.4, zwracając środki otrzymane z tytułu dotychczasowej realizacji tego wariantu, nadal jest związany podjętym 5-letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w jego zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.B. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) norm prawa materialnego, tj.: art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. norm postępowania, tj.:
- 2. art. 34 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne niedopuszczenie prawidłowo umocowanej małżonki skarżącego do udziału w rozprawie, a co za tym idzie uniemożliwienia stronie czynnego wzięcia udziału w postępowaniu,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt I.,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 64 § 2 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 4 sierpnia 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. i dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, którym którym oddalono skargę J.B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w przedmiocie przyznania płatności z tytulu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, z reguły, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W tym miejscu podkreślenia więc wymaga, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko, jeżeli jego naruszenie miało wpływ, i to istotny, na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, czyli wymaga dowiedzenia istnienia związku polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna.
Przypomnienie tych reguł jest konieczne, albowiem skarga kasacyjna w zasadzie nie spełnia wskazanych warunków w zakresie wykazania wpływu ewentualnego uchybienia na wynik sprawy, ograniczając się do powtórzenia stwierdzenia ustawowego.
Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 11, 64 § 2 k.p.a. oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. (zarzut 4 z petitum skargi kasacyjnej) zauważyć również trzeba, że autor skargi kasacyjnej wymieniając "zbiorczo" szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje w zasadzie na czym miałoby polegać naruszenie każdego z nich.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jest kwestionowana okoliczność, która posłużyła organowi do pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności (sankcja 20 % przysługującej płatności w ramach pakietu 2.1) tzn. zmniejszenie w obrębie gospodarstwa łącznej powierzchni trwałych użytków zielonych w trakcie trwania zobowiązania. Zdaniem kasatora ustalony w postępowaniu stan faktyczny organ oparł tylko na raporcie z kontroli z września 2013r., tymczasem skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do WSA wskazywał, że przydomowy ogródek z uprawą ziemniaków istniej od wielu lat i nie był przez niego w ogóle uwzględniany w deklaracji działki G (nie jest jej częścią).
Zauważyć jednak należy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych odbywa się m.in. na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w zasadniczy sposób modyfikuje postępowanie w stosunku do ogólnych reguł wynikających z k.p.a. Zatem organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie w sprawie przyznania pomocy zobowiązane są stać na straży praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu), jednak w postępowaniu tym zdecydowanemu ograniczeniu uległa zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce wynikającego z k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia tego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.).
Ponadto artykuł 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu nałożył na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organy nie mają więc obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów. Wobec tego zaś, że skarżący nie wskazał w toku postępowania o przyznanie płatności żadnych wniosków o przeprowadzenie dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia kontroli na miejscu, nie skorzystał też z możliwości złożenia w terminie umotywowanych zastrzeżeń do protokołu kontroli, a obecna w trakcie kontroli żona rolnika nie wniosła żadnych uwag (nie wniosła uwag również przy zapoznawaniu się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami, przed wydaniem decyzji), oparcie się na wynikach prawidłowo przeprowadzonej kontroli udokumentowanej dodatkowo fotografiami było zgodne z ww. wymienionymi zasadami postępowania i nie naruszało prawa.
Nie można też podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej o naruszeniu w toku postępowania administracyjnego art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym – jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Według skarżącego kasacyjnie formularz wniosku o płatności nie zawiera rubryki pozwalającej na zaznaczenie przez wnioskodawcę, czy w jego intencji dany wniosek jest kontynuacyjnym w zakresie płatności wieloletnich, czy też wnioskiem mającym rozpocząć nowe zobowiązanie.
Wobec tego, organ nie wiedząc jak należy potraktować wniosek strony powinien zwrócić się do niego o złożenie wyjaśnień, czy jego intencją była kontynuacja zobowiązań z lat 2011 – 2012, czy może wola rozpoczęcia nowego zobowiązania. Pomijając już kwestię braku nawet próby uzasadnienia, jak to ewentualne uchybienie mogło wpłynąć na wynik sprawy, zarzut ten jest bezzasadny przede wszystkim dlatego, że opiera się na błędnym, sprzecznym z treścią znajdującego się w aktach wniosku, twierdzeniu o braku rubryki dotyczącej tego, czy kontynuuje się zobowiązanie rolnośrodowiskowe, czy też podejmuje nowe. Z wniosku J.B. o przyznanie płatności na rok 2013, w zakresie deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych, wynika, że z trzech rubryk w pkt I – Cel złożenia (do wyboru "wniosek", "wniosek kontynuacyjny" i "zmiana zobowiązania") została zakreślona przez wnioskodawcę jedna – " wniosek kontynuacyjny".
Brak, o czym wyżej wspomniano, jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym polegało naruszenie pozostałych wymienionych w zarzucie nr 4 petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. chociażby art. 11 k.p.a., zobowiązującego organy do wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, nie pozwala na dalsze, bardziej wyczerpujące ustosunkowanie się w tym zakresie do tego zarzutu.
Z tych wszystkich względów zarzut nie mógł okazać się nie skuteczny.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 34 p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne niedopuszczenie prawidłowo umocowanej małżonki skarżącego do udziału w rozprawie, a co za tym idzie uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Z lakonicznego uzasadnienia wynika, że WSA w Białymstoku w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku naruszył prawo J.B. do sądu, bezpodstawnie odmawiając małżonce skarżącego, E.B., prawa do reprezentowania go w tracie rozprawy, mimo, że przedstawiła ona notarialne pełnomocnictwo z dnia 22 stycznia 2007r. Twierdzenie to jest całkowicie gołosłowne, skarżący kasacyjnie nie wskazuje żadnych dowodów na jego poparcie. Zgodnie z art. 100 § 1 p.p.s.a. z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół. Rolą protokołu jest możliwość odtworzenia w każdym stanie sprawy przebiegu posiedzenia. Z chwilą podpisania protokół uzyskuje moc dowodową dokumentu urzędowego, co uniemożliwia powoływanie się na odmienny przebieg posiedzenia.
Do uzupełnienia lub zmiany jego treści może dojść wyłącznie w szczególnym trybie, uregulowanym w art. 103 p.p.s.a. (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, wydanie 2, str. 401.). Z protokołu rozprawy, która odbyła się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku, w sprawie I SA/Bk 520/14, w dniu 21 stycznia 2015r., nie wynika, aby w imieniu skarżącego stawiła się jego żona legitymująca się pełnomocnictwem i wnosiła o dopuszczenie jej w charakterze pełnomocnika. Zapis protokołu dotyczący skarżącego brzmi "Po wywołaniu sprawy stawili się: skarżący – J.B. – nie stawił się, o terminie powiadomiony prawidłowo." Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby był zgłaszany wniosek o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu rozprawy, dlatego też zarzut nr 2 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny.
Kolejny zarzut oparty na podstawie naruszenia przepisów procesowych – zarzucający naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd I instancji naruszenia norm prawa materialnego, jest komplementarny z zarzutem wymienionym w pkt 1 petitum skargi kasacyjne i zostanie rozpoznany z nim łącznie.
Przypomnieć należy, że jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to może ono nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również wskazując na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy powołać konkretne przepisy prawa (oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu) którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, postać tego naruszenia oraz uzasadnienie zarzutu.
Także i w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego powyższe wymagania nie zostały spełnione.
W petitum zarzutu nr 1 nie wskazano jakiej postaci naruszenia prawa materialnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dopuścił się Sąd I instancji, ani na czym naruszenie to polegało. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący kwestionuje taką interpretację przyjętą przez organy oraz WSA w Białymstoku, zgodnie z którą po "zrzeczeniu się zobowiązania" oraz zwrocie dopłat, rolnik nie może już, do czasu upływu terminu, na który przerwane zobowiązanie było pierwotnie podjęte, prowadzić "gospodarki rolnośrodowiskowej" na tych działkach.
W związku z tak postawionym problemem podkreślić należy, że ani organy ani Sąd I instancji nie wypowiadały się o dalszym prowadzeniu przez producenta rolnego "gospodarki rolnośrodowiskowej" na działkach, na których rolnik podjął się wcześniej w ramach systemu wsparcia realizacji konkretnych zobowiązań rolnośrodowiskowych, a następnie przed upływem 5 – letniego terminu, zaniechał kontynuacji tych podjętych zobowiązań i zwrócił już uzyskane środki. Zajęte w sprawie przez organy Agencji i zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko polega na uznaniu za niedopuszczalną takiej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, która jest niezgodna z § 6 ust. 1 rozporządzenia – tak jak w przypadku skarżącego, który zaprzestał realizacji wariantu 2.4, zwracając środki otrzymane z tytułu dotychczasowej jego realizacji i w ciągu 5 - letniego okresu, w którym zobowiązał się realizować ten wariant chce podjąć się na tych samych działkach realizacji pakietów 4 (wariant 4.1) oraz 5 (wariant 5.1).
Innymi słowy uznano, że mimo zwrotu uzyskanych środków rolnik nadal jest związany podjętym 5 – letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, do końca upływu tego okresu i nie może podjąć w tym czasie innych zobowiązań rolnośrodowiskowych w ramach systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, skutkujących dopłatami.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem i stwierdza, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej jako naruszonych art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mogło doprowadzić do jego obalenia. Zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany tak, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, nie mógł być skuteczny.
Przede wszystkim w skardze kasacyjnej wymieniono jako naruszony art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, nie precyzując, której z zawartych w nim norm uchybiono. Przepis ten składa się bowiem z pięciu ustępów, regulujących różne kwestie - poczynając od, kierowanej wprost do Państw Członkowskich regulacji dotyczącej udostępnienia wsparcia w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na obszarze całego swojego terytorium (ust. 1), poprzez to, komu takie wsparcie będzie udzielane (ust. 2), na jaki okres (od pięciu do siedmiu lat - ust. 3), w jakich okolicznościach zobowiązania mogą być umarzane, w jakich okresach jest wypłacane wsparcie.
Z kolei drugi przepis wskazany w ramach podstawy kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego – § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009, jeżeli realizuje 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
Wskazany przez skarżącego § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, definiujący czym jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w żaden zatem sposób nie przesądza, że stanowisko co do możliwości skutecznego zerwania zobowiązania przed końcem okresu, na jaki zostało podjęte i w konsekwencji możliwości podjęcia nowego zobowiązania na tych samych działkach, przed upływem tego okresu, ma oparcie w prawie. Dodatkowo przeczy tezie skarżącego kasacyjnie o możliwości jednostronnego skrócenia okresu podjętego zobowiązania (tak jak w jego przypadku do dwóch lat) brzmienie ustępu 3 ww. artykułu 39, z którego wynika, że zobowiązania rolnośrodowiskowe są podejmowane z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat, a w przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się nawet dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań. Wszelkie analogie do zobowiązań cywilnoprawnych i umów o dzieło, jakie przedstawia autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu są bezpodstawne i nieuprawnione, gdyż regulacje zobowiązań rolnośrodowiskowych należą do domeny prawa administracyjnego i nie podlegają swobodzie w kształtowaniu treści tego stosunku przez ich strony, tak jak stosunki cywilnoprawne.
W dodatku brak sprecyzowania z którym z aspektów prawnych konstrukcji zobowiązania rolnośrodowiskowego unormowanych w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 wiąże się ten zarzut powoduje, że nie można uznać go za wystarczająco skonkretyzowany.
Z powyższych względów również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie mógł okazać się skuteczny, w konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego nie miałoby podstaw.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.