Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 260/09 oddalił skargę A. P. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. P. (dalej jako skarżący) w dniu 13 października 2005 r. wystąpił z wnioskiem o wpis na listę adwokatów. Uchwałą z dnia 21 sierpnia 2008 r. Okręgowa Rada Adwokacka w K. (dalej: ORA) odroczyła wydanie uchwały w przedmiocie wpisu skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w K. W dniu 28 sierpnia 2008 r. skarżący wniósł do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: NRA) zażalenie i wezwał do usunięcia naruszenia prawa oraz o podjęcie uchwały o dokonanie wpisu na listę adwokatów.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił, że ORA w K. otrzymała akta wraz z uchwałą NRA w dniu 24 czerwca 2008 r., i wobec tego termin do rozpatrzenia sprawy upłynął w dniu 25 lipca 2008 r. Tymczasem organ nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie. Powyższe oznacza, że niedotrzymany został nakaz terminowego załatwienia sprawy, wynikający z kodeksu postępowania administracyjnego.
Prezydium NRA uchwałą z 23 września 2008 r. postanowiło uznać powyższe zażalenie za nieuzasadnione, przyjmując, że nie można mówić w tym wypadku o przewlekłym trybie rozpoznania sprawy przez ORA w K. Organ podkreślił, że akta osobowe skarżącego nadeszły do ORA w K. na początku okresu wakacyjnego, w którym to czasie następują zazwyczaj dłuższe przerwy w wyznaczaniu terminu posiedzeń okręgowych rad adwokackich.
W zażaleniu na powyższą uchwałę, skierowanym zgodnie z otrzymanym pouczeniem do Ministra Sprawiedliwości, skarżący zarzucił przewlekły tryb rozpoznawania wpisu skarżącego na listę adwokatów i przekroczenie terminu do rozstrzygnięcia sprawy.
Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 134 i 37 § 1 i 141 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ podkreślił, że art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze wprowadza wyjątek od zasady dwuinstancyjności, a zatem powinien być ściśle interpretowany. Skoro jest w nim mowa o odwołaniu, to znaczy, że dopuszcza on możliwość zaskarżenia jedynie uchwał stanowiących decyzje administracyjne, a nie odnosi się do postanowień. Natomiast art. 46 Prawa o adwokaturze przewiduje możliwość wniesienia odwołań w pozostałych kwestiach należących do zakresu działań organów adwokatury.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości ustawa Prawo o adwokaturze nie wprowadza odmiennych uregulowań, co do środków zaskarżenia, w stosunku do tych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Od uchwał będących decyzjami przysługuje odwołanie, a od uchwał stanowiących postanowienia przysługuje zażalenie, o ile przepisy przewidują taką możliwość. W związku z powyższym organ uznał, że Prezydium NRA, wydając postanowienie w przedmiocie nieuwzględnienia zażalenia skarżącego na przewlekłość w prowadzeniu postępowania w sprawie jego wpisu na listę adwokatów, powinno pouczyć o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie odwołania do Ministra Sprawiedliwości. W ocenie organu pismo skarżącego z 22 października 2008r. należało potraktować jako skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
Sąd I instancji podkreślił, zażalenie jest szczególnym środkiem prawnym. Jego przedmiotem jest "niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36". Stanowisko organu wyrażone w tym trybie ma charakter wpadkowy (incydentalny), na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Zażalenie może być bowiem wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego, do których nie zalicza się postanowień wydanych w trybie art. 37 k.p.a.
Skoro do postanowień wydanych w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania przepisy art. 141 k.p.a., to do takich postanowień nie może mieć zastosowania przepis art. 127 § 3 k.p.a. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają też zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa - Prawo o adwokaturze nie wprowadza odmiennych od powyższych uregulowań dotyczących środków zaskarżenia przysługujących od rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 37 k.p.a.
Sąd I instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości słusznie przyjął, iż zażalenie w sprawie jest niedopuszczalne, jeżeli przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. w toku instancji (niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych). Nieuprawnione było natomiast stwierdzenie organu, że Prezydium NRA powinno pouczyć skarżącego o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem skarga do sądu na tego rodzaju postanowienia nie przysługuje.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, Minister Sprawiedliwości nie był uprawniony do przekazania skierowanego do niego zażalenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obowiązany był natomiast zakończyć sprawę wydając stosowne rozstrzygnięcie, w tym przypadku stwierdzając niedopuszczalność zażalenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wniósł skargę kasacyjną, w której działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 1 i art. 173 w zw. z art. 174 pkt 1 i pkt 2 i art. 177 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),p.p.s.a., zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła naruszenie:
- - art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że pouczenie strony przez organ administracji publicznej spowodowało błędne wywiedzenie środka zaskarżenia,
- - art.126 w zw. z art.107 i nast. k.p.a. ze względu na sprzeczność sentencji i uzasadnienia postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r.
- - rażące naruszenie przepisów postępowania, przekładające się na błędne wyrokowanie w sprawie tj.: art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 141 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a przez oddalenie przez WSA skargi wydanej z naruszeniem art. 134 k.p.a.
- - niezastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. skutkujące bezprzedmiotowym procesowaniem przez Ministra Sprawiedliwości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości pod kątem zgodności z prawem procesowym i materialnym nie zwrócił uwagi na fakt, iż organ ten dopuścił się rażącego naruszenia przepisów k.p.a. polegającego na niezgodności sentencji z uzasadnieniem postanowienia. Pośrednim skutkiem sprzeczności uzasadnienia z decyzją jest brak wskazania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie. W zaskarżonym postanowieniu argumenty przedstawione w uzasadnieniu przemawiały za uchyleniem uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej dnia 23 września 2008 r. uznającej za nieuzasadnione zażalenie na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. odraczająca zajęcie stanowiska w sprawie wpisu na listę adwokatów.
W konsekwencji tej niezgodności sentencji z uzasadnieniem postanowienia skarżący stwierdził, że postanowienie Ministra Sprawiedliwości było pozbawione uzasadnienia prawnego. Ponadto skarżący zaznaczył, że został błędnie pouczony przez Naczelną Radę Adwokacką i wniósł zażalenie do Ministra Sprawiedliwości, który w tej sytuacji powinien był ekskulpować wydaną z naruszeniem prawa uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej.
Mając powyższe na uwadze A. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Sprawiedliwości oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjna można orzec na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w ww. przepisie tj. na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą w podstawach kasacyjnych zakreślają granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie poddanej jego kontroli. Wynika to z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. oparł zarzuty na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., jednakże jak wynika ze skargi zarzuty te dotyczą naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami sądowoadministracyjnymi.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji regulacji art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem innej sytuacji, w której podanie wniesiono do niewłaściwego organu i organu właściwego nie można ustalić na podstawie tego podania lub gdy z treści podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny wówczas organ zwraca podanie w formie postanowienia, na które wnoszącemu służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności wymienionych w dyspozycji tego przepisu, bowiem nie wystąpił problem z ustaleniem właściwości organu oraz że sprawa powinna być przekazana do właściwości sądu powszechnego. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podanie związane z nieterminowym niezałatwieniem sprawy jego wniosku o wpis na listę adwokatów przez Okręgową Radę Adwokacką w K. zostało wniesione do Naczelnej Rady Adwokackiej, która w postanowieniu wydanym przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zajęła stanowisko w tej kwestii.
Organ wykonawczy Naczelnej Rady Adwokackiej potraktował podanie strony jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. na pozostawanie w zwłoce przez Okręgową Radę Adwokacką w K. w załatwieniu sprawy o wpis na listę adwokatów A. P. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w postanowieniu z dnia 23 września 2008 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione i podało motywy przyjęcia takiego stanowiska.
Odwołanie, które wniosła strona na powyższe postanowienie zgodnie z pouczeniem organu do Ministra Sprawiedliwości, było jak słusznie zauważył Sąd I instancji niedopuszczalne, gdyż taki środek zaskarżenia administracyjnego przysługuje od uchwał organów korporacyjnych, w tym przypadku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, będących w istocie decyzjami administracyjnymi a nie od postanowień o charakterze incydentalnym wydanych w trakcie postępowania w trybie art. 37 k.p.a. i sprowadzających się wyłącznie do zdyscyplinowania organu niższej instancji do sprawnego załatwienia sprawy. Poza tym trzeba podkreślić, że zaskarżalność postanowienia wydanego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego musi wynikać wprost z przepisu tej ustawy. Prawodawca nie przewidział w art. 37 k.p.a. ani w przepisach kolejnych takiego środka prawnego.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie. Zaznaczyć trzeba, że przepis ten mówi o błędnym pouczeniu strony w decyzji o prawie wniesienia odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub sądu administracyjnego i nieobciążaniu strony skutkami takiego pouczenia, która zastosowała się do jego treści. A zatem odnosi się on decyzji administracyjnej oraz do postanowień, na które przysługuje zażalenie zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 126 k.p.a. i dotyczy pouczenia organu zawartego w tych aktach administracyjnych.
Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. i art. 126 k.p.a. przez Sąd I instancji. Przepis art. 126 k.p.a. odsyła do stosowania art. 107 § 2 - 5 k.p.a. i innych przepisów wymienionych w tym artykule do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Należy zauważyć, że przepis ten nie ma zastosowania do postanowienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. Ponadto skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej, który konkretnie przepis art. 107 k.p.a. strona miałaby na myśli.
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 141 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził uchybień wymogom formalnym uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które zostały określone w art. 141 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia bowiem wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Ponadto trzeba zaznaczyć, iż skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie wskazał, na czym naruszenie tych przepisów miałoby konkretnie polegać i jak istotny wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć uchybienie tym przepisom. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tych zarzutów.
Z wymienionych względów Naczelny sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.