Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 285/09 uwzględnił skargę Z. P. S. "J." S. Spółka jawna z siedzibą w A. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. o nałożeniu na Z. P. S. "J." S. Spółka jawna kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089) – dalej "rozporządzenie", uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie.
Organ odwoławczy jako uchybienie w niniejszej sprawie wskazał nieprzyklejenie winiety na przedniej szybie. Wyjaśnił, iż podczas kontroli drogowej pojazdu marki MAN o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki KRONE o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 16 października 2008 roku stwierdzono, iż winieta samoprzylepna karty opłaty drogowej nie została trwale umieszczona na przedniej szybie pojazdu, a znajdowała się w dokumentach kierowcy. Tym samym podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym winieta roczna seria i numer [...], nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych.
Uwzględniając skargę Z. P. S. "J." S. Spółka jawna na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm. – powoływanej dalej jako u.t.d.), zgodnie z którym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W przepisach lp. 4.1. - 4.3. załącznika ustawodawca wymienił trzy delikty związane z wykonywaniem przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych przewidując różne kary pieniężne za ich popełnienie m.in. wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1.) zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł., z kolei wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, zagrożone karą pieniężną w wysokości po 1.000 zł.
Sąd I instancji wskazał, iż bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że skarżąca nabyła właściwą kartę opłaty drogowej i okazała ją do kontroli. Zdaniem Sądu nie występują też wątpliwości co do sposobu wypełnienia tej karty opłaty.
W ocenie WSA użyte w powołanym przez organ w zaskarżonej decyzji § 3 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Wobec powyższego zdaniem Sądu I instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych do przyjęcia odpowiedzialności administracyjnej skarżącej za naruszenie przepisu lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym tj. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż strona należną opłatę uiściła.
Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną. Zaskarżając powyższe orzeczenie w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z lp. 4.1. załącznika do tejże ustawy oraz § 3, § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom Sądu nienaklejenie winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, stanowi istotne naruszenie, sankcjonowane w lp. 4.1. załącznika do u.t.d., albowiem winietę nie umieszczoną w sposób trwały można w każdej chwili usunąć z pojazdu bez uszczerbku dla jej fizycznych cech. Zdaniem organu winieta samoprzylepna jak sama nazwa wskazuje powinna być przyklejona, bowiem tylko jej naklejenie uniemożliwia usunięcie jej z pojazdu bez równoczesnego jej uszkodzenia.
W ocenie kasatora zastosowane w rozpoznawanym przypadku przepisy prawne są klarowne, jednoznaczne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, zaś dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego odbiegająca od literalnego brzmienia mających zastosowanie w niniejszej sprawie regulacji prawnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi Z. P. S. "J." S. Spółka jawna wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 nie występowała. Wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ukształtowany został zatem w rezultacie oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Kluczowy problem wynikający z rozpoznawania konkretnej sprawy w granicach skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w niespornym stanie faktycznym samo nieumieszczenie przez stronę, w sposób trwały samoprzylepnej winiety wewnątrz kontrolowanego pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r.) stanowiło podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (określonej w Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) w sytuacji okazania dowodu uiszczenia opłaty w myśl § 3 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi z następujących przyczyn.
Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 1500 złotych. Przepis art. 92 ust. 4 tej ustawy stanowi natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik do ustawy w punkcie Lp. 4.1. określa, że wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 3000 złotych.
Z kolei w punktach Lp. 4.2. i Lp. 4.3. określono, iż wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone są karami w wysokości 1000 złotych.
Analizując istotne w sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym nie sposób pominąć (co czyni jednak nota bene organ wnoszący skargę kasacyjną) znaczenia i konsekwencji, jakie należy wiązać także z brzmieniem art. 42 ust. 7 omawianego aktu prawnego.
Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uprawniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w zakresie dotyczącym kwestii dokumentowania wniesienia opłaty właściwy minister umocowany został do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie konkretnego rodzaju opłaty. Taki też zakres wskazano zresztą w §1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w k.p.a. Zważyć wypada, iż przeniesienie regulowanej ustawowo materii (zasad postępowania dowodowego) do aktu rangi podstawowej sprzeciwiałoby się konstrukcji państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska w myśl art. 2 Konstytucji RP.
Trafnie zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż akcentowane w skardze kasacyjnej sformułowanie zawarte w § 3 ust. 4 rozporządzenia - "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie może być odczytywane inaczej jak tylko (wyłącznie) w płaszczyźnie dokonywania oceny, czy przedstawione w okolicznościach danej sprawy dowody uiszczenia opłaty odpowiadają wzorowi określonemu w rozporządzeniu. Nie stanowi ono przeszkody wyłączającej możliwość przyjęcia, że wymagana opłata została w rzeczywistości uiszczona. Takie stanowisko jest zgodne z poglądem prezentowanym już wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA: z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 895/08, z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 462/09, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 515/09, z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 420/09) i jest całkowicie podzielane przez skład rozpoznający niniejszą sprawę.
Podnieść również należy, iż ustawa o transporcie drogowym (jej załącznik) nie przewidują nakładania sankcji za sam brak umieszczenia winiety w sposób określony w rozporządzeniu. Takiej sytuacji nie dotyczy w szczególności regulacja zamieszczona pod Lp. 4.1. załącznika do wskazanej ustawy. Wymierzenie kary pieniężnej musi natomiast zawsze znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej. Wymóg umieszczenia winiety w określony sposób wewnątrz pojazdu może niewątpliwie pełnić pewną rolę w ułatwianiu przeprowadzania kontroli drogowej (zwłaszcza w typowaniu pojazdów do tej kontroli). Aby jednak samo nieumieszczenie w określony sposób winiety wewnątrz pojazdu było powodem wymierzenia kary pieniężnej musiałoby być oddzielnie wskazane, jako przyczyna wymierzania kary pieniężnej przez ustawodawcę. Podać wypada, iż skarga kasacyjna nie podała argumentów w jaki to realny sposób nieumieszczenie winiety, tak jak to przewiduje rozporządzenie, mogło wpływać na wnioskowanie w zakresie oceny dokonania opłaty za konkretny przejazd po drodze krajowej w sytuacji braku zgłaszania zastrzeżeń do wypełnienia okazanego odcinka kontrolnego, oraz przedziurkowania tego odcinka i winiety. Odrębnym zagadnieniem jest zaś to, że umieszczenie winiety w określony przez rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sposób pełni rolę np. w ułatwianiu typowania pojazdów do kontroli.
Uwzględniając stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie przyjąć należało, jak to uczynił Sąd I instancji, iż kara pieniężna została nałożona na stronę bezpodstawnie, skoro - przedłożonymi dowodami - wykazała ona w istocie uiszczenie opłaty za konkretny przejazd poddanym kontroli pojazdem po drogach krajowych, a stwierdzeniu temu z założenia nie mogło się przeciwstawiać powoływanie się na samo nieumieszczenie winiety w sposób określony w rozporządzeniu.
Z podanych względów zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego skutku i rozpoznawany środek odwoławczy należało z mocy art. 184 p.p.s.a oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 6 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).